一、烟草行业经济责任审计的定义
国家烟草专卖局(总公司)(2014)104号关于印发《烟草行业经济责任审计工作规定》第二条本规定所称经济责任是指烟草企业或部门负责人在任职期间因其所任职务,依法对所在企业或部门的财务收支及有关经济活动应当履行的职责、义务。
二、基层烟草行业经济责任审计中存在困难和问题
1.审计结果运用还未得到真正体现。“凡提必审,凡离必审,任期内轮审”原则未真正体现,是内部审计人员认为影响审计结果运用客观因素。目前,烟草行业特别是集中换届时,存在部分领导干部“先离后审”的现象,存在干部已被调离、提升、任用或是已转非领导职务,审计部门才计划对其进行审计。已调离领导干部对审计发现问题参与度和配合性不高,影响审计结果运用。笔者认为内部经济责任审计的目的,就是要划清领导人任职期间对所在企业资产、负债、损益的真实性、合法性、效益性以及有关经济活动应当负有的责任,包括主管责任(领导责任、管理责任)和直接责任。
2.内部经济责任审计结果运用不透明、流程不规范问题,影响了审计结果的发挥。按照烟草行业经济责任审计相关要求,经济责任审计工作联席会议每年至少召开一次,如遇重大问题,可及时召开。经济责任审计工作联席会议于每年年初审议上年度经济责任审计成果和审计整改情况,在确定本年度工作计划。经济责任审计工作联席会议办公室根据议定的年度工作计划,在报请经济责任审计工作领导小组组长批准后,由领导小组组长或主管审计工作的副组长向审计部门下达审计指令。内部审计部门根据审计指令组成审计组实施审计。但在基层烟草审计实际工作中,一个审计项目的实施,从计划编制、下达审计批令、通知到审计项目结束,都是内部审计部门一手操作,审计报告也未经审计工作联席会议审议,流程不规范。
3.是内部审计人员存在畏难心理,一方面,内部审计人员工作易受人情因素影响,另一方面,现行考核体系“唯票是尊”“以票取人”的情况依然存在,如:职务晋升、职称评定、绩效考评都要在单位进行民主测评,内部审计人员顾忌因日常审计工作过于严格而失去群众基础,在审计中存在畏难情绪。
4.部分基层单位、部门对整改落实不够重视,整改意识不强。审计部门跟踪落实的整改项目,被审计单位基本上能按审计要求落实整改,审计部门没有进行跟踪整改的审计项目,被审计单位对以往存在的问题整改意识不强,不积造,整改进度缓慢,造成屡查屡犯,边查边犯,查而不改的问题。
5.基层审计人员的综合履职能力有待提高。经济责任审计是对领导干部履行经济责任情况,做出客观、公正的评价,知识覆盖面广,涉及的内容多,政策性较强,要求审计人员要具备多方面的综合知识,而基层审计人员知识结构相对单一,具备财经知识人才较多,具备工程与信息化知识能力的复合性人才相对较少,而基层审计人员后续教育培训较少,基本是自学为主,跟不上信息时展的需求,工作有时处于被动状态,难以适应行业内部经济责任审计发展的要求。本人曾多次参加省内地区间交叉审计,深刻体会到各基层审计人员素质发展的不匀衡,综合履职能力有待提高。
三、完善烟草行业基层内部经济责任审计工作的措施
1.增强计划的主动性,对审计资源做好预安排。一是经济责任审计工作要本着“凡提必审,凡离必审,任期内轮审”的原则,制订年度工作计划。经济责任审计工作联席会议办公室根据人事部门提供的资料,制订经济责任审计年度工作计划并提交联席会议议定。确定本年度工作计划。使内部审计部门做到心中有数,早部署、早安排、早准备,避免领导干部集中换届时成批进行审计的被动性。务必做到“先审再任、先审再离”,对因集中换届还未进行审计的领导干部,可以实行先借调到新岗位工作,等审计结果出来后,单位管理层在根据审计报告披露的信息, 决定是否提拔、调任、免职等,使审计成果在干部管理任免中切实发挥一定的的作用。
2.量身定制内部审计人员考核体系。在职称评定、提干等各个环节民主测评中,单位管理层要考虑内部审计人员的工作性质,不能简单以票数多少作为考评的依据,量身制定一套以党委评定为主、民主测评为辅的考核机制,从考核体制上给内部审计人员思想上“松绑”打消内部审计人员的后顾之忧。
3.加强审计整改,促进企业规范管理。持续跟踪推进审计问题整改落实,彻底杜绝边查边犯、不纠不改等问题再次发生。对整改不作为的单位、部门要追查相关责任人的管理责任,维护审计监督严肃性和权威性。有效的防止“重审计轻整改”,现象,全面提升审计整改成效。
4.加强审计培训,提升基层审计人员综合素质。众所周知,知识日新月,烟草行业的快速发展对审计人员要求也越越来高,内部审计是一项专业性、实践性、技术性很强的工作。应建立基层审计人员后续教育培训制度,从专业知识、审计技能培训和参加现场审计锻炼三方面入手,不断提高审计人员的综合业务水平,全面提升基层审计人员的整体素质。
一、领导干部履职审计的特点及作用
(一)领导干部履职审计的特点与优势
全面审计和离任审计是过去人民银行内部审计的主要内容,而领导干部履职审计,与这两者都有很大的不同,具有自身的特点和独特的优势。
与全面审计相比,两者的审计对象不同。全面审计的对象为下属单位,而领导干部履职审计的对象为领导者个人,发现问题后还要认定领导干部应负的责任,审计目标更集中,审计责任更明确,审计过程更严肃,因此,无论是现场审计,还是事后落实整改,都更容易引起审计对象的重视,取得的效果也更好。
与离任审计相比,虽然两者都是对领导干部个人的审计,但审计目的不同。离任审计是事后审计,即在领导干部将要离开原岗位时开展的审计,其审计目的是对审计对象的履职情况作出客观、公正的评价,为人事部门进行干部的考核、调动、任免提供依据。领导干部履职审计是事中审计,其目的是及时发现领导干部履职过程中的不足,督促其整改,从而促进领导干部依法、高效地履行职责。虽然离任审计也涉及对发现问题的整改,但由于整改工作需要新到任的领导来组织实施,而新领导往往情况不十分清楚,因为不是自己的问题,落实整改的责任相对较轻,积极性也不一定很高,整改效果显然不及领导干部履职审计。
(二)领导干部履职审计的作用
与其他审计项目相比,领导干部履职审计在督促问题整改,落实审计成果方面,具有一定的优势。把履职审计作为人民银行改进内部审计,进一步实现自我完善的一项重要举措,必将大力促进整个人民银行系统加强内部管理,依法办事,促进效能建设和行风建设。具体说,领导干部履职审计的作用主要体现在以下几个方面:
1、有利于反腐倡廉的整体功能得到进一步发挥。反腐监督体系,主要是党内监督与党外监督相结合,有上级监督、同级监督、社会监督、舆论监督,但每种监督都存在各自的特点和局限性,而对领导干部开展履职审计,弥补了传统干部监督制度的某些缺陷,健全了监督手段,从而有利于及时防止领导干部,是源头治腐的一项重要措施。
2、有利于预防和控制风险。风险是随着事务、具体业务的开展而表现为多种多样,但主要有管理风险、操作风险、道德风险等,依法履职与监督是并向开展的,如果缺乏一个有效的监督机制,就会使央行领导干部履职过程中出现失误,甚至犯各种错误,直至违法乱纪。对领导干部的履职审计,由于从事后的检查向事中执行、事前的制度完善的提前介入,并开展经常性的审计监督,能及时督促各级领导干部依法、公正地处理日常事务,并正确有效地执行金融政策,协调辖区金融工作,促进当地经济、金融的稳健发展,从而达到进一步完善金融生态环境的目的。
3、有利于对领导干部作出经常性的评价。每次履职审计,都应对领导干部传达、贯彻国家金融法律法规、方针政策和总行规章制度及上级行的决策情况,组织参与决策情况、内部控制管理、履行业务管理职责及个人廉洁自律等方面进行评价,由于评价是在审计检查、调查了解的基础上进行的,具有一定的合理性、客观性和公正性,有利于组织人事部门及时掌握和了解领导干部的管理能力、思想素质等,为提拔和使用干部提供依据。同时有利于促进领导干部健康成长,更好更深入地完善各项制度,贯彻执行各项规章,更加深刻地研究、理解和认识各种现代管理方法,从而更加有效地预防、发现和纠正各种可能发生的风险。
二、开展领导干部履职审计的缺陷及难点
(一)审计的范围和重点不明确,责任难以确定
所谓领导干部履行职责,理解应包括该领导在执行金融政策、维护金融稳定、协调辖区金融事务、内部行政和业务管理、组织人事、党风廉政建设等多方面内容,但在实际审计过程中,却往往发现难以操作。
一是审计范围不全面、审计内容不明确。现在出台的履职审计办法,缺少组织人事、党风廉政建设等内容,难以全面反映领导干部履职全貌。同时,由于缺少具体内容的规定,在实际执行中存在“帽子大,内容少”的情况,对一些审计事项如维护金融稳定、协调辖区金融事务、组织人事等等,不知具体从哪里入手,漫无头绪。
二是审计重点不突出。既然是领导干部履职审计,就需要紧紧围绕领导干部的个人工作职责,作为审计的重点。但目前的状况是,在人民银行的分支机构中,其他工作人员都有明确详细的岗位职责和责任书,恰恰行长没有。造成这种情况的原因是:根据下一级向上一级负责的原则,通常由上级对下级制定岗位职责,签订岗位责任书,而行长直接对上级行负责,其岗位责任本应由上级行签订,但一般分支行在制定岗位责任制,通常是对辖属行整体提出要求,而不会对其行长制定详细明确的职责。这样一来,在履职审计中,具体确认行长应具体承担哪些职责,哪些事项应属于审计的范围,就有一定的困难。在实际进行履职审计中,往往出现审计内容和原有的全面审计基本相同,大量人力投入到对日常性、事务性、操作性业务的检查中去,审计重点不突出。
三是审计对象应承担的责任难以确定。对于在履职审计中发现的问题,如何确定审计对象应承担的责任,也不容易。在“履职审计办法”中,把应承担的责任分为直接责任、主管责任和领导责任,并作了简单的解释即领导干部直接参与的为直接责任,分管部门的问题为主管责任,其他问题为领导责任。但是这种分类方法并不十分科学。举个例子,如果有两家支行的行长,一位分管的部门很少甚至没有,而另一位分管的较多,在履职审计中发现了同样的问题,是否就是前者负领导责任而后者负主管责任?从另一方面看,同为支行行长,相同的职位是否应担负同样的职责,承担相同的责任?这两者是否产生了矛盾?此外,实际检查中遇到问题的多样性,与对领导干部个人责任认定的敏感性,在实际操作中较为困难,主要体现在两个方面:一是从行长决策到基层操作,在哪一层面以上发生的问题应由行长承担责任?二是问题发生到什么程度应由行长承担责任?例如,对于日常操作上的差错,领导干部是否要承担责任?如果发生大量差错,是否要承担责任?这些问题都有待进一步明确。
(二)审计方法有待完善
根据《履职审计办法》,履职审计的方法有四项:进点公告、问卷调查、资料查阅和座谈、质询、走访等,其中进点公告是履职审计特有的审计方法。目前在开展履职审计中,除增加进点公告外,其他方面通常延用原有审计项目的方法。但由于领导干部履职审计的特殊性,一些审计方法在实际工作中效果很不理想。其一,无法全面、真实、广泛地采集领导干部的个人相关信息。目前采用的问卷调查、座谈等方法,由于不够深入,结果往往流于形式,发言的不是泛泛而谈,讲些空话,就是只褒不贬,刻意回避谈问题、谈不足,从而无法获取真实的信息。其二,缺乏对现有结果过程的审计监督。就目前对领导干部履行职责审计的情况看,仍注重对工作结果的审计监督而缺乏对结果过程的监督。这样的审计结果并不能代表被审计对象的整个管理过程或操作过程,无法体现绩效效率。
(三)评价内容不全及审计结论透明度不够
领导干部履职审计,从字面上理解应该是对领导者个人的审计,对人的审计,理应通过审计作出全面的评价。无论是离任审计还是现行的履职审计,由于受审计内容的局限,所谓的评价也只是局限于对所管理的事务和业务工作的评价,缺乏对其领导风格、用人及党风廉政等方面的评价,且现有的评价由于没有统一的评价标准,出现了对领导干部的评价起点低、内容不全、评价对象难以区分清个人还是单位等问题。按照现行履职审计办法规定,审计结论仅报派出审计单位的组织人事部门,本人及被审计单位一概不知,缺乏一定的透明度,剥夺了个人的知情权,也会使被审领导心存疑虑,同时也不利于被审领导所在单位对干部的同级监督。
(四)在审计过程中容易遇到阻力
这种阻力体现在几个方面:一是由于领导干部履职审计是一项新举措,一些领导干部可能对开展这一项目的意义认识不足,容易产生抵触情绪;二是领导干部的下属可能会出于各种原因而对审计工作不支持、不配合;三是普通职工可能会因为对这一审计项目的不了解而产生思想顾忌,明哲保身,不愿真实反映情况。
三、对完善履职审计的思考和建议
(一)完善并制定相应的制度、办法,进一步明确履职审计的范围、内容和责任划分
基本思路是修改完善《履职审计办法》,再制订相应的《实施细则》,列明所要监督的事前、事中、事后的各项条目,使监督制度得到进一步完善。
1、履职审计中增加纪检监察、组织人事方面的内容,以保证人民银行领导干部履职审计的完整性。领导干部的勤政廉政、党性原则、选人用人是准确履职的重要基础。从纪检监察角度入手,能够进一步了解对该领导干部履职监督的有关线索,如群众举报、来信来访等;当发现严重违纪违规问题线索而审计手段无法深入,需要纪检监察部门协助介入的,就可形成监督合力。事前、事中取得纪检监察、组织人事部门的协助,有助于审计监督目标的更好实现,并能进一步规范对领导干部的管理。
2、《实施细则》应列出具体的审计内容,对领导干部履职审计的各方面内容加以详细描述。要防止出现“帽子大、内容少”的情况,审计范围很全面,具体的审计内容却很少。
3、总行对各级领导干部的分工要有一个指导意见,明确行长、副行长的岗位职责,便于领导干部履职审计能在行长承担的职责范围内开展,以便正确把握好审计重点,同时也可以减少基层行长与副行长分工随意情况的发生,便于审计人员确定行长应承担的责任。
4、进一步明确三项责任划分的内容,提出指导性意见,解决“从行长决策到基层操作,在哪一层面以上发生的问题应由行长承担责任?问题发生到什么程度应由行长承担责任?”这两个问题。
5、建立对各级领导干部进行总体评价的评价标准。
(二)探索审计手段,完善审计方法
一是深化调查和信息采集方法。针对履职审计对象为在任领导,采取问卷调查、座谈会、谈话等一般方法不易了解真实可靠的审计信息的实际,可采用“走出去,请进来,内外结合”的方法,扩大调查范围,提高调查深度。二是重视结果过程的审计。通过结果去监督过程是寻求提高绩效的途径,能充分体现绩效效率,并能鼓励和帮助被审计者采取必要措施以改进工作方式方法及控制措施,在花费较少精力的基础上取得更多成绩。在方法上可根据年度、月度工作目标,上级行布置的任务,在规定时间内应处理的事务等,在时间上,所耗人、财、物上作出相应评价;也可根据制度对日常事务性、规定性的业务完成情况所耗时间,与所取得的最佳效果进行评价等等。
(三)增强审计结论的透明度
增强审计结论的透明度,有利于群众对审计组依法履行审计职责、如实反映问题给予积极支持,有利于被审领导接受监督、认真整改,使干部群众更加坚定了推进依法行政、加强民主法制建设的信心;从被审领导所在单位看,审计结论透明,有利于对存在的问题高度重视,认真对待,加强整改,规范管理;审计结论透明对审计部门自身建设、审计能力和水平、审计质量要求也是一个极大的促进和推动。为达到审计结论的公正、透明,建议首先在本单位内公布审计结果,向群众征求审计结果及评价的全面性与正确性,以提高审计结论与处理决定的可信度。其次通过谈话形式向被审计领导反馈审计最终结果,既可消除被审领导的思想顾虑,又增强了履职审计的严肃性。与此同时将审计结论抄送被审领导所在单位,利于实施同级干部监督。
(四)加强监督力度,优化审计环境
大力加强宣传,使辖属机构和单位充分认识到开展领导干部履职审计不是针对个人,而是提高审计效率,强化央行内我完善、自我管理、自我调节能力的需要,是一项制度化的工作。同时,在审计过程中,要正确处理好几种关系:一是审计人员与审计对象的关系,既要调动、保护审计人员的积极性,又要争取审计对象的理解和支持;二是肯定成绩与确认问题的关系,确认问题尤其要客观、公正;三是发现问题和处理问题的关系,在具体处理中可以抓大放小,大事处理、小事提醒。
(1)为正确考核和选拔国有企业负责人提供依据,进一步完善干部选拔任用和管理监督机制。一方面,通过经济责任审计,提供客观数据和经济指标,有助于正确评价企业负责人的经营业绩和履职能力;另一方面,对企业负责人的经济决策能力、政策执行情况、自我约束等行为进行审计,提供较为客观、综合的评价,提高企业负责人考核和选拔的透明度和准确度。
(2)有利于提高国有企业负责人的履职能力。经济责任审计坚持"任期审计、凡提必审、凡离必审","先审计后离任"的原则,对每一位企业负责人都有一个实事求是、客观公正的评价,使政绩突出的干部得到充分肯定,违法违纪的干部受到查处,有利于增强每一位企业负责人的责任感、危机感和使命感。
(3)有利于督促企业合法经营,促进党风廉政建设。经济责任审计的重要目的之一是查错防弊、制止经济犯罪活动,防止企业负责人"、中饱私囊",维护国家、集体、个人三者的合法权益,保护国家财产的安全与完整。
(4)促进企业改善经营管理,提高经济效益。通过经济责任审计,找出企业经营管理上存在的问题和薄弱环节,提出审计意见和改进措施,促进企业提高经营管理水平,挖掘内部潜力,提高经济效益。
2经济责任审计中存在的问题
(1)缺乏具体操作指南和评价体系,审计评价随意性较大。目前国有企业进行经济责任审计主要依据的是中央办公厅和国务院办公厅2010年颁发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和2014年中央纪委机关等几部委的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》。虽然这些规定明确了审计程序、审计内容,但在实际工作中有关审计标准、审计评价、责任追究制度等内容规定的比较笼统、抽象,使审计工作缺乏具体的指导,审计评价较随意性。
(2)片面地理解经济责任审计的含义和作用,偏离审计目标。如将经济责任审计局限于财务收支审计,重点关注企业财务收支的真实性、合法性,导致经济责任审计与常规的年报审计差别不大,忽视了其他更重要的方面;也不乏有片面强调任期经济责任指标的完成力度,一味追求数字化的"政绩"、"业绩",对企业可持续发展不够重视,甚至影响企业的长远发展。
(3)审计问题整改走过场、喊口号,审计结果未见实效。在实际工作中,经常遇到经济责任审计搞得如火如荼,审计整改却草草收尾的情形。如以突击出制度、临时搞培训、整改表面问题忽视根本问题等作为整改措施,使得审计问题得不到彻底整改,促进合法经营、改善经营管理的预期目的也大打折扣。
(4)审计人员素质良莠不齐,可能存在审计风险。经济责任审计是一项综合性评价工作,涉及企业业务的方方面面,要对企业负责人决策水平、管理能力、经营绩效、廉政情况等做出全面评价。需要极高的政治素养、良好的职业道德、较高水平业务素质的审计人员,甚至某些特殊领域的"专才"。但目前,国有企业内部审计人员素质良莠不齐、知识结构较为单一,存在一定程度的审计风险。
3完善经济责任审计的对策
(1)进一步加强经济责任审计的规范化研究,规范审计行为。明确国有企业经济责任审计目标、细化和充实审计内容、建立审计评价指标体系、明确领导人员的责任界定、建立责任追究制度,避免审计工作和审计判断的随意性。
(2)把握审计目标,突出核心审计内容。一是转变审计视角,从关注"合规性"转向关注"有效性",重点关注内部控制和重大决策的有效性;二是转变审计重点,从面面俱到转向重点突出,紧扣当前重点热点问题开展审计;三是转变审计形式,在"离任"和"任中"经济责任审计的基础上,适时开展"重大经济事项责任审计"和"专项经济责任审计",对重点单位重点审、重大问题及时审。
(3)跟踪审计整改,提升审计效果。一是应将历年审计问题的整改落实情况作为经济责任审计的重点内容之一,从整改措施是否到位、整改证据是否可靠充分、整改是否完成三个方面进行判断。二是严格整改标准,源头上建立防范机制,杜绝重复出现类似问题,确保整改取得实效。
(4)强化审计队伍建设,提高审计人员综合素质。提高审计人员的政治素养和职业道德水准,加大对审计人员业务素质的培训力度;根据企业需要,引进法律、工程等多方面人才,充实审计队伍知识架构;以审代训,在实际操作中练兵,形成人才梯队。努力构建一支廉洁、严谨、高效的审计队伍,来满足现代经济责任审计工作的需要。
一、审计结果运用和审计风险存在的现状及根源
(一)审计工作模式是影响审计结果运用和产生审计风险的首要因素。多年来,绝大部分基层审计机关开展的对乡镇党政领导干部经济责任审计,基本采取两种审计模式,即先离任后审计和批量审计(集中审计),由于该两种模式存在严重的局限性,致使审计结果的运用受到极大影响,审计风险也就随之而来。
先离任后审计,属于事后审计,难以充分发挥审计监督、问题预警、决策参谋等方面作用。存在三种现象:一是被审对象已经离开,被审对象和新任领导在对审计工作的重视程度上会有所降低,甚至可能抱看无所谓的态度,以致审计存在“两头落空”现象,配合难以到位,从而直接影响审计的正常开展,如审计组在开展某乡镇前任领导经责审计中,该乡镇认为所审的是前任的事,极不配合。二是有的被审对象已到其他单位任职,甚至还有的已担任重要领导职务,除非发现审计对象存在异常严重的经济责任问题之外,否则什么事都披露出来,已被重用的人,审计再要说三道四,显得多余,审计机关不仅发挥不了监管干部的作用,而且还可能成为违背上级党委、政府意愿的嫌疑。三是时过境迁,该发生的事已经发生了,既无法弥补,又难以整改,更谈不上发挥审计预警作用了。
批量审计,时间紧任务重,难以深入,致使审计职能作用不足,审计风险却有余。每次乡镇换届,审计机关总是在人事调整后的关键时刻才被“临危受命”,原本就显得单薄的审计力量要在极短的时间里完成几十个乡镇党政领导干部的经济责任审计,不花大量的时间,不花足够力气,要想发现什么重大问题,或追查什么重要线索,谈何容易,如某县乡镇换届前,组织部一纸委托书就要求在不到半个月的时间里完成40多名乡镇党政“一把手”经济责任审计,审计报告自然无法真实反映审计对象履职状况。为此,批量审计在时间和力量都无法保证的情况下难以深入审计,走马观花、走走程序、质量低劣在所难免,审计工作不仅无法充分发挥监督服务职能作用,甚至可能成为升迁干部贴金的手段。
(二)审计质量状况是影响审计结果运用和产生审计风险的关键因素。审计质量与审计结果运用基本上成正比例关系,它们相辅相成,既可能相互促进,也可能相互遏制,根据基层审计机关经责审计“五难”现状及成因,大多偏重于后者。同时,审计风险与审计质量刚好成反比例关系,随着审计质量的下降,风险必然增大。
问题难披露。包括两个方面:一是难以发现问题,无论是采取先离后审还是批量审计任何一种模式,都难以发现问题,先离后审,对于审计组来说,在思想上认为没有搜寻和发现问题的必要,形成了消极发现问题的意识;而对于批量审计,又没有时间或没有精力去发现问题。二是难以披露问题。一旦发现了问题,能不能处理,如何处理,审计机关不便轻易开口,只能视情而定,因为在维护法律尊严的同时,还要考虑保护干部名誉和维护社会稳定。
评价难表述。人已离任,即使不是想多栽花少栽剌,但总不能与上级组织对着干。组织人事部门已安排好了职务,说明当事人已得到上级组织的认可,审计机关哪怕是说些直话,不要难听的话,都显得多余,为此审计组在评价被审计对象中十分为难,更何况审计报告还要装入干部档案。
处理难到位。对于一个单位,被审对象已离开,即使曾经有过错误决策,也已经过去了,即使曾经造成过经济损失,也都难以追回,而且即使要加以处理处罚,还得找新来的领导,后任大多在对前任审计处理上难以积极配合,如审计机关在对某单位前任领导经责审计中进行审计处罚时,现任领导总认为因前任而损害自身利益划不来,不仅不主动配合,而且极力反对。
整改难落实。审计整改的关键是时效性,只有及时发现问题并及时加以整改,才能充分发挥整改的效益。事后审计,存在决策失误已形成,损失浪费已形成事实,时间跨度都较长,整改起不到应有的作用。
风险难摆脱。经济责任审计既不能充分暴露问题,又无法对责任人进行准确评价,对违法违纪行为不能严肃处理和及时整改,而审计报告又须出具,质量不高的审计报告本身就蕴藏着极大的审计风险。
(三)上级党政领导重视程度是影响审计结果运用和产生审计风险的重要因素。可以说,上级党政领导的重视与经责审计工作质量存在密切联系,领导重视,审计机关就会不遗余力查深查透,那就能做到该查的查,该究的究,审计职能作用就能充分发挥,审计报告也将有效体现审计价值,审计质量自然而然有保障;反之,上级党政领导不重视审计,只把经济责任审计作为调整领导干部的一项简单义务、一条法定程序,审计机关也只有草草审计,并草草收场,审计质量可想而知,而现行的经责审计状况也基本偏重于后者。
二、促进审计结果运用和防范审计风险对策
(一)改进审计工作模式。一是积极推行任中审计,任中审计作为经济审计工作的主攻方向,既能够及时发现问题及时解决问题,及时制止决策失误行为,及时挽回经济损失,防微杜渐,扼杀苗头,又能及时保护干部,使干部在调整中不会“带病上岗”。二是尽可能避免批量审计,通过减少和避免批量审计,改变审计中因临时泡佛脚、临阵磨枪而引起的审计工作不到位、审计质量低劣现状。三是建立长效机制,认真谋划,严密规划,形成时效性强、可操作性强的经济责任审计计划体系,使领导干部在任期内履职行为得到全面、全程和全方位的监督。
(二)强化审计工作质量。一是强化学习培训,学习培训是提高审计质量的基础,通过不断总结实践经验、学习先进的审计方法,尤其重视《审计准则》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》等一系列新出台的法规的学习,进一步提高业务素质和发现问题的能力。二是严格审计程序,按照《审计法》、《审计实施条例》和《审计准则》要求,按部就班把每个环节的工作做好做到位,既使审计程序合法、规范,又使各环节工作具体、明了。三是创新审计方法,思路是出路,思路活了,方法就多了,注重在绩效审计,AO审计,以及各种调查、取证的新措施、新方法等方面的探索尝试。四是严肃查处问题,没有反映问题的报告就是一份没有分量的报告,树立精品意识,既要积极发现问题,更要深入分析问题产生的根源,做到对于问题线索一查到底,对于违规行为严肃处理。五是加大整改力度,针对苗头性、普遍性的问题,要及时提出切实可行的整改意见建议,尽可能把问题遏制在萌芽状态,避免不良现象的发展,避免不良后果的发生。六是准确评价干部,方法科学,分类清晰,联系实际,因地制宜,侧重有别,评审统一;用词准确,语气肯定,是就是,不是就不是,杜绝“基本上”、“大致是”、“可能有”等模糊概念,保持语言精练;内容精确,做到既能够充分反映被审对象履职履责情况,又不是大事小事都“打包”。
(三)加强审计工作沟通。一是加强与党委、政府领导的沟通,争取领导的支持。通过经常性的向党委、政府领导汇报工作、反映情况,使有关领导了解掌握经济责任审计工作情况,尤其是重大事项、苗头性事项及时单独汇报,并提出切实可行的解决问题的意见建议。二是加强与相关部门的沟通,争取部门的支持和配合。注重与纪委、人事、财政、发改、民政、交通等相关职能部门的联络、沟通,了解、掌握经济责任审计对象党风廉政建设、资金管理使用及经济发展状况等各个方面的具体情况,提高信息共享水平,使经济责任审计成为影响面大、联动机制强、信息资源丰富网络式监督体系。
1.审计计划性不够强,审计的广度和深度不够。从近几年实践看,干部交流较频繁,交流的范围较大,而且多集中在某一时期,有时组织部门一次委托十几个领导干部经济责任审计任务,审计机关被动接受任务,造成审计项目过于集中、审计时间紧\加上审计力量不足,实际工作中难以做到查深查透,审计监督的质量和效果难以保证。
2.审计方法传统单一,审计结论比较笼统。目前领导干部经济责任审计的手段传统单一,主要停留在就账查账的基础上,一些问题不能从经济社会发展进步的角度查深查透,缺少量化对比分析。造成审计结论内容比较笼统,形式单一,就事论事的多,综合分析评价的少,主要在对被审计单位财政财务收支基本情况的评价上,而对单位资产负债、挥霍浪费、挤占挪用专项资金、违反决策程序造成重大损失浪费以及个人存在的违规违纪问题缺少具体的量化对比分析,评价不够深入。
3.审计评价不规范,经济责任难以界定。审计评价是审计结果报告中对被审计对象作出的结论性评语,倍受关注。但如何评价?具体评价哪些指标?用何种标准来评价?目前还没有建立一套比较健全、便于操作的规范性评价指标体系,也没有明确的评价方法,加上审计人员的素质参差不齐,审计评价质量难以保证。同时,如何界定领导干部的直接责任和主管责任,在实际审计过程中除规定的直接责任外,只要是所管辖范围内的部门或单位出了问题,都笼统定性为主管责任,过于模糊,造成主管责任等同于没有责任。
4.审计成果运用滞后,问题整改难以落实。对领导干部进行任期经济责任审计,其结果作为纪检监察和组织部门考察、选拔、任用和监督管理干部的重要依据之一,理应充分利用审计结果,坚持“先审计,后离任”、“先审计,后提拔”的原则。在实际操作过程中,由于干部人事工作的特殊规律,绝大多数领导干部经济责任审计项目是“先离任,后审计“、”先提拔,后审计”。审计结果一般对领导干部任用难以产生直接影响,进而影响审计成效。同时,通过审计,虽然明确了领导干部任期内负有的经济责任,分清了是非,但落实审计结果的责任要由继任者承担。实际执行中,继任者往往推诿,不愿承担纠错改错或接受处理处罚的责任,致使许多应该处理的问题,都最终无法处理处罚,削弱了审计监督的效果。
5.审计人员素质不高,审计风险难以控制。经济责任情况的总体评价,党委、政府关注,干部监督管理部门也关注,被审计对象更加关注。某种程度上经济责任审计是将领导干部同其他相关部门或人员之间的矛盾集中转移到了审计部门。由于审计干部力量不足,素质参差不齐,而审计任务繁重,特别遇到班子换届时,集中委托,突击审计,短时期完成,质量难以保证,加大了审计风险形成的可能性。
二、深化领导干部经济责任审计的建议与对策
1.突出审计重点,拓展审计的深度和广度。
突出重点是拓展审计深度,提高审计质量的重要保证。领导干部最重要的一个特征就在于拥有更多更大的权力。因此,领导干部经济责任审计应紧紧围绕领导干部的权力运行来实施,突出把领导干部的“三权一廉”情况作为审计重点。一是经济决策权。主要审计检查任职期间所制定的经济政策和本单位投资项目、资产转让、重要物资采购、负责的专项资金分配等决策,看其决策事项是否合法、决策过程是否科学合理、决策执行是否规范民主、决策绩效是否明显,有无盲目决策,搞短期行为、搞“形象工程”,违背经济发展规律,浪费国家资财的问题。二是经济管理权。主要审计与财政财务收支有关的行政管理、经营业绩和财务活动等经济活动,全面反映被审计人员在任职期间各指标的完成情况,对国有资产保值增值职责的履行情况,着重审查资产存量的真实性,资产增减变动的合规性和资产结构的合理性,确保国有资产的安全与完整,看有无疏于内部管理、监督职责缺位、单位财产管理混乱,甚至违法违纪的问题。三是资金使用权。主要审计单位财务核算、成本管理、财产流转等方面的控制制度情况,特别要关注公务消费。公务消费明显超出“合理”范畴,已成为一种不正之风,也是滋生腐败行为的重要领域。在经济责任审计中,要检查办公楼建设装修是否超标、公务用车是否超标、公款接待是否超标、津贴福利发放是否超标等等。四是个人廉政情况。主要审计单位执行廉政纪律规定、招投标制度、费用报销、资金使用、领取报酬等情况,看领导干部个人有无违反规定取得收入,是否自律不严直接经手钱财乱开支,有无占有国有资产等情况。
2.强化任中审计,提高审计的针对性和有效性。
为了克服“先离后审、先升后审”带来项目集中、时间紧迫、应付审计、质量不高的问题,同时正确处理好干部人事工作与审计工作的关系,要大力推行领导干部任中经济责任审计,即推行对领导干部任期内职责履行情况进行事中监督,变“离任审计”为“任中审计”,将领导干部经济责任审计的“关口”前移,先审计,后离任。这样既便于组织人事部门及时掌握领导干部的经济业绩和责任,又便于审计机关全面调查了解情况和获取各种审计资料,对经济活动情况查深查透。同时,任中审计被审计单位配合主动性较高,有利于审计问题的及时纠正,有利于审计决定和审计意见的及时整改落实。
3.坚持客观原则,把握好经济责任审计评价。
审计评价是审计报告重要组成部分,而领导干部任期经济责任审计评价,由于其特殊性就显得更为重要,其审计评价恰当准确、客观与否,关系到审计结果报告的质量,也关系到审计的风险,更关系到党和政府对干部使用的导向。审计人员必须从审计角度,以数字和事实为依据,客观公正、实事求是地评价领导干部的经济责任,把握好审计评价的尺度。从实践中来说,必须坚持以下几项原则:一是实事求是的原则。在审计评价中应客观公正,做到不脱离实际客观地进行评价业绩和责任,要全面地看待问题,公正地分析客观环境、基础条件等各种因素的影响。二是依法从审的原则。在审计评价中,必须始终以财政财务收支的真实性、合法性和效益性为基础,对所查的事项采用定性和定量相结合的评价方法,依据法律法规等标准来进行定性分析,围绕财务收支进行评价。三是准确性原则。在审计评价中应以数字为基础,对未予审计、证据不足、评价依据不明的事项不作评价。不超越审计职责对领导干部的思想政治表现、领导作风、群众关系等进行乱评价,真正做到既不缺位,又不越位。
4.讲究方式方法,灵活有效地开展审计。
要适应各级党委、政府和社会各界对经济责任审计的关注和要求,不断总结经验,改进方法,努力提高审计质量。一是要坚持多种审计方式相结合。要做到经济责任审计与其它常规财政财务收支审计相结合,利用财政财务收支审计资料,节约审计成本,提高审计效率;离任审计与任中审计相结合,将审计关口前移,把问题解决在初始阶段,及时处理和防止各种违法违规行为的发生;审计与审计调查相结合,通过查询有关的谈话记录、会议记录、有关文件、召开座谈会、个别走访等,了解掌握账面上没有反映的情况。二是要延伸审计。包括向领导干部施加作用的单位和下属单位延伸,检查财政财务管理可能存在的转移资金、转嫁负担和“三乱”行为;向重点投资项目或计划进行延伸,检查专项资金分配、管理和使用情况,从而更加真实、全面、准确地反映领导干部经济履行情况和应承担的责任。
5.选准切入点,提高审计成果的转化利用。
审计结果的应用是领导干部经济责任审计的落脚点。要选准切入点,强化经济责任审计成果的利用,促进审用衔接。一是加强对审计结果的反馈。对经济责任审计结果,要及时报送党委、人大、政府主要领导,报送纪检、组织、人事等部门,让有关领导和有关部门及时掌握被审计人员的经济职责履行情况。二是运用审计结果考核任用干部。审计结果报告应作为一份不可缺少的内容进入干部档案。党委、政府在任用干部时,要把经济责任审计结果作为一项重要参考依据,对任职期间本人及所在单位出现严重违法违规问题的,不得提拔任用,不得参与评先评优,杜绝边审计、边提拔,或审计归审计、提拔归提拔的“两张皮”问题。三是依据审计结果进行责任追究。对于审计发现的严重违法违规问题,纪检、监察、公检法等有关部门应依法介入,进行深入查证,依法追究有关人员的党纪、政纪责任和法律责任。四是推行经济责任审计整改工作目标责任制。经济责任审计是党风廉政建设的一项重要内容,应将经济责任审计整改落实情况纳入党风廉政建设目标责任制考核,促进被审计人员和单位整改纠正问题,使领导干部的经济责任审计真正成为纯洁党政领导干部队伍、惩治腐败、促进廉政建设的有力措施。
6.提高综合素质,防范和化解审计风险。
1.审计计划性不够强,审计的广度和深度不够。从近几年实践看,干部交流较频繁,交流的范围较大,而且多集中在某一时期,有时组织部门一次委托十几个领导干部经济责任审计任务,审计机关被动接受任务,造成审计项目过于集中、审计时间紧\加上审计力量不足,实际工作中难以做到查深查透,审计监督的质量和效果难以保证。
2.审计方法传统单一,审计结论比较笼统。目前领导干部经济责任审计的手段传统单一,主要停留在就账查账的基础上,一些问题不能从经济社会发展进步的角度查深查透,缺少量化对比分析。造成审计结论内容比较笼统,形式单一,就事论事的多,综合分析评价的少,主要在对被审计单位财政财务收支基本情况的评价上,而对单位资产负债、挥霍浪费、挤占挪用专项资金、违反决策程序造成重大损失浪费以及个人存在的违规违纪问题缺少具体的量化对比分析,评价不够深入。
3.审计评价不规范,经济责任难以界定。审计评价是审计结果报告中对被审计对象作出的结论性评语,倍受关注。但如何评价?具体评价哪些指标?用何种标准来评价?目前还没有建立一套比较健全、便于操作的规范性评价指标体系,也没有明确的评价方法,加上审计人员的素质参差不齐,审计评价质量难以保证。同时,如何界定领导干部的直接责任和主管责任,在实际审计过程中除规定的直接责任外,只要是所管辖范围内的部门或单位出了问题,都笼统定性为主管责任,过于模糊,造成主管责任等同于没有责任。
4.审计成果运用滞后,问题整改难以落实。对领导干部进行任期经济责任审计,其结果作为纪检监察和组织部门考察、选拔、任用和监督管理干部的重要依据之一,理应充分利用审计结果,坚持“先审计,后离任”、“先审计,后提拔”的原则。在实际操作(代写文章:微信:13258028938)过程中,由于干部人事工作的特殊规律,绝大多数领导干部经济责任审计项目是“先离任,后审计“、”先提拔,后审计”。审计结果一般对领导干部任用难以产生直接影响,进而影响审计成效。同时,通过审计,虽然明确了领导干部任期内负有的经济责任,分清了是非,但落实审计结果的责任要由继任者承担。实际执行中,继任者往往推诿,不愿承担纠错改错或接受处理处罚的责任,致使许多应该处理的问题,都最终无法处理处罚,削弱了审计监督的效果。
5.审计人员素质不高,审计风险难以控制。经济责任情况的总体评价,党委、政府关注,干部监督管理部门也关注,被审计对象更加关注。某种程度上经济责任审计是将领导干部同其他相关部门或人员之间的矛盾集中转移到了审计部门。由于审计干部力量不足,素质参差不齐,而审计任务繁重,特别遇到班子换届时,集中委托,突击审计,短时期完成,质量难以保证,加大了审计风险形成的可能性。
二、深化领导干部经济责任审计的建议与对策
1.突出审计重点,拓展审计的深度和广度。
突出重点是拓展审计深度,提(代写文章:微信:13258028938)高审计质量的重要保证。领导干部最重要的一个特征就在于拥有更多更大的权力。因此,领导干部经济责任审计应紧紧围绕领导干部的权力运行来实施,突出把领导干部的“三权一廉”情况作为审计重点。一是经济决策权。主要审计检查任职期间所制定的经济政策和本单位投资项目、资产转让、重要物资采购、负责的专项资金分配等决策,看其决策事项是否合法、决策过程是否科学合理、决策执行是否规范民主、决策绩效是否明显,有无盲目决策,搞短期行为、搞“形象工程”,违背经济发展规律,浪费国家资财的问题。二是经济管理权。主要审计与财政财务收支有关的行政管理、经营业绩和财务活动等经济活动,全面反映被审计人员在任职期间各指标的完成情况,对国有资产保值增值职责的履行情况,着重审查资产存量的真实性,资产增减变动的合规性和资产结构的合理性,确保国有资产的安全与完整,看有无疏于内部管理、监督职责缺位、单位财产管理混乱,甚至违法违纪的问题。三是资金使用权。主要审计单位财务核算、成本管理、财产流转等方面的控制制度情况,特别要关注公务消费。公务消费明显超出“合理”范畴,已成为一种不正之风,也是滋生腐败行为的重要领域。在经济责任审计中,要检查办公楼建设装修是否超标、公务用车是否超标、公款接待是否超标、津贴福利发放是否超标等等。四是个人廉政情况。主要审计单位执行廉政纪律规定、招投标制度、费用报销、资金使用、领取报酬等情况,看领导干部个人有无违反规定取得收入,是否自律不严直接经手钱财乱开支,有无占有国有资产等情况。
2.强化任中审计,提高审计的针对性和有效性。
为了克服“先离后审、先升后审”带来项目集中、时间紧迫、应付审计、质量不高的问题,同时正确处理好干部人事工作与审计工作的关系,要大力推行领导干部任中经济责任审计,即推行对领导干部任期内职责履行情况进行事中监督,变“离任审计”为“任中审计”,将领导干部经济责任审计的“关口”前移,先审计,后离任。这样既便于组织人事部门及时掌握领导干部的经济业绩和责任,又便于审计机关全面调查了解情况和获取各种审计资料,对经济活动情况查深查透。同时,任中审计被审计单位配合主动性较高,有利于审计问题的及时纠正,有利于审计决定和审计意见的及时整改落实。
3.坚持客观原则,把握好经济责任审计评价。
审计评价是审计报告重要组成部分,而领导干部任期经济责任审计评价,由于其特殊性就显得更为重要,其审计评价恰当准确、客观与否,关系到审计结果报告的质量,也关系到审计的风险,更关系到党和政府对干部使用的导向。审计人员必须从审计角度,以数字和事实为依据,客观公正、实事求是地评价领导干部的经济责任,把握好审计评价的尺度。从实践中来说,必须坚持以下几项原则:一是实事求是的原则。在审计评价中应客观公正,做到不脱离实际客观地进行评价业绩和责任,要全面地看待问题,公正地分析客观环境、基础条件等各种因素的影响。二是依法从审的原则。在审计评价中,必须始终以财政财务收支的真实性、合法性和效益性为基础,对所查的事项采用定性和定量相结合的评价方法,依据法律法规等标准来进行定性分析,围绕财务收支进行评价。三是准确性原则。在审计评价中应以数字为基础,对未予审计、证据不足、评价依据不明的事项不作评价。不超越审计职责对领导干部的思想政治表现、领导作风、群众关系等进行乱评价,真正做到既不缺位,又不越位。
4.讲究方式方法,灵活有效地开展审计。
要适应各级党委、政府和社会各界对经济责任审计的关注和要求,不断总结经验,改进方法,努力提高审计质量。一是要坚持多种审计方式相结合。要做到经济责任审计与其它常规财政财务收支审计相结合,利用财政财务收支审计资料,节约审计成本,提高审计效率;离任审计与任中审计相结合,将审计关口前移,把问题解决在初始阶段,及时处理和防止各种违法违规行为的发生;审计与审计调查相结合,通过查询有关的谈话记录、会议记录、有关文件、召开座谈会、个别走访等,了解掌握账面上没有反映的情况。二是要延伸审计。包括向领导干部施加作用的单位和下属单位延伸,检查财政财务管理可能存在的转移资金、转嫁负担和“三乱”行为;向重点投资项目或计划进行延伸,检查专项资金分配、管理和使用情况,从而更加真实、全面、准确地反映领导干部经济履行情况和应承担的责任。
5.选准切入点,提高审计成果的转化利用。
审计结果的应用是领导干部经济责任审计的落脚点。要选准切入点,强化经济责任审计成果的利用,促进审用衔接。一是加强对审计结果的反馈。对经济责任审计结果,要及时报送党委、人大、政府主要领导,报送纪检、组织、人事等部门,让有关领导和有关部门及时掌握被审计人员的经济职责履行情况。二是运用审计结果考核任用干部。审计结果报告应作为一份不可缺少的内容进入干部档案。党委、政府在任用干部时,要把经济责任审计结果作为一项重要参考依据,对任职期间本人及所在单位出现严重违法违规问题的,不得提拔任用,不得参与评先评优,杜绝边审计、边提拔,或审计归审计、提拔归提拔的“两张皮”问题。三是依据审计结果进行责任追究。对于审计发现的严重违法违规问题,纪检、监察、公检法等有关部门应依法介入,进行深入查证,依法追究有关人员的党纪、政纪责任和法律责任。四是推行经济责任审计整改工作目标责任制。经济责任审计是党风廉政建设的一项重要内容,应将经济责任审计整改落实情况纳入党风廉政建设目标责任制考核,促进被审计人员和单位整改纠正问题,使领导干部的经济责任审计真正成为纯洁党政领导干部队伍、惩治腐败、促进廉政建设的有力措施。
【关键词】烟草行业;经济责任;审计框架
经济责任是指行业所属企业或部门负责人在任职期间因其所任职务,依法对所在企业或部门的财务收支及有关经济活动应当履行的职责、义务。经济责任审计是指对行业所属企业或部门负责人在任职期间应负经济责任的履行情况所进行的审计。经济责任审计的对象,包括行业所属企业法定代表人及县级局、物流配送中心等非法人独立核算主体的主要负责人。经济责任审计分为离任经济责任审计、任中经济责任审计和专项经济责任审计。经济责任审计的审计期间,以人事部门任、免文件为依据。离任经济责任审计,审计期间的起止点一般以人事部门任、免文件发文之日的前月末来确定。
一、经济责任审计工作程序
审计工作程序主要包括:制定工作计划、下达审计通知、编制实施方案、召开进点会议、开展现场审计、编制审计底稿、出具审计报告、下发审计意见、上报整改报告、建立项目档案。
1.制定工作计划
经济责任审计工作要本着“凡提必审,凡离必审,任期内轮审”的原则制订年度工作计划。经济责任审计工作计划由审计部门负责制订,离任经济责任审计由人事部门拟订审计对象名单以及审计要求,交审计部门制订工作计划。如因年中临时人事调整导致审计计划调整的,由人事部门提出书面意见,提交联席会议审议后进行调整。
2.下达审计通知
经济责任审计通知应在实施现场审计三个工作日前,向被审计责任人所在单位(以下简称被审计单位)下发审计通知书并抄送被审计责任人。因特殊情况,审计通知书可在实施审计时送达。
3.编制实施方案
审计部门根据审计通知组成审计组实施审计,审计组负责编制审计实施方案,经审计组组长审核后实施。
4.召开进点会议
审计组进点时,由被审计单位负责组织召开由被审计责任人及被审计单位有关人员参加的进点会。
5.开展现场审计
审计组实施审计时,可以运用检查、观察、询问、监盘、重新计算、外部调查等方法,获取充分、适当、可靠的审计证据。对被审计单位的信息系统,可以采取复制、截屏、拍照等方法取得审计证据。
6.编制审计底稿
审计人员对审计实施方案确定的审计事项,均应当编制审计工作底稿。审计工作底稿应当经审计组主审、组长复核。
7.出具审计报告
现场审计结束后,审计组在10个工作日内出具审计报告(征求意见稿),以书面形式征求被审计责任人及被审计单位意见,审计组长对审计报告负责。审计报告包括但不限于:被审计单位及被审计责任人基本情况、企业财务绩效分析、经济责任履行情况、审计中发现的问题及建议、需要说明的事项和审计评价等六个部分。被审计责任人及被审计单位应当在接到审计报告(征求意见稿)之日起10个工作日内,将其书面意见送达审计组,如逾期提交或不提交书面意见,均视为无意见。
8.下发审计意见
经济责任审计工作联席会议办公室在收到审计报告30日内,完成审计报告的审定工作并拟订审计意见书,经经济责任审计工作领导小组审定后,下发给被审计单位,抄送被审计责任人。
9.上报整改报告
被审计单位要在接到审计意见书之日起30日内,按照审计意见书的要求,对照审计报告和底稿提出的问题和建议逐条整改并将整改情况书面上报经济责任审计工作联席会议办公室。
10.建立项目档案
审计终结后,审计部门将经济责任审计项目所有审计资料整理归档。经济责任审计档案按“项目立卷、审结卷成”的原则定期归档。委托会计师事务所实施的项目,要在委托合同中明确审计项目工作底稿、报告的归属权。
二、经济责任审计审计评价及责任界定
审计组对被审计责任人履行经济责任情况实施审计后,要根据审计查证或者认定的事实,依照国家法律法规及行业规定,对被审计责任人履行经济责任情况作出审计评价。审计评价要以审计数据为基础,全面、客观、公正地评价被审计责任人经济责任履行情况,评价指标采用定性与定量相结合。审计评价不应超出审计的职责权限和审计范围,与审计内容相统一,评价结论要有充分的审计证据支撑,与审计事项不相关、审计证据不充分的问题可以不评价。
审计组对被审计责任人履行经济责任过程中存在问题所应当承担的直接责任、主管责任、领导责任,要区别不同情况作出界定。
三、经济责任审计审计工作成果运用
1.经济责任审计工作联席会议办公室除向下达审计指令的管理层提交经济责任审计报告外,还要抄报上一级内部审计管理机构并抄送本单位组织人事和纪检监察等有关部门。组织人事部门要把审计结果和整改报告作为干部业绩考评、职务任免和奖惩的重要依据,被审计责任人的审计报告和审计意见纳入人事干部档案管理。审计部门要对纪检监察部门提供的需在审计中予以关注的事项,进行审计并及时向纪检监察部门反馈。纪检监察部门要对审计查出的领导干部违法违纪问题,依法依规予以处理。被审计单位在收到审计意见书后15天内,要以一定的形式在中层以上干部进行传达。
2.各单位要建立审计整改报告制度、跟踪检查制度和问责制度。被审计单位按时上报整改情况,审计部门对审计整改情况进行跟踪检查,督促被审计单位执行审计意见和整改建议,对执行审计意见或整改不彻底,要查明原因,及时督促落实,确保审计发现的问题及时有效整改。被审计单位主要负责人为审计整改的第一责任人。纪检、人事部门要将审计整改落实情况纳入单位年度目标责任制考核内容以及领导干部管理档案,作为单位、领导干部考核的重要依据,对整改措施不力或整改不到位的,要予以问责。
参考文献:
[1] 刘英来.经济责任审计研讨会综述[J]. 审计研究,2006(06)
关键词:行政机关;经济责任审计;风险;防范
中图分类号:F239 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2015)24-0138-02
一、经济责任审计的内涵和内容
经济责任,是指领导干部在任职期间因其所任职务,依法对本地区、本部门(系统)、本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应当履行的职责、义务。经济责任审计,是指审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为,重点检查领导干部守法、守纪、守规、尽责情况。经济责任审计应当坚持任中审计与离任审计相结合,对重点地区(部门、单位)、关键岗位的领导干部任期内至少审计一次。根据干部管理监督的需要,可以在领导干部任职期间进行任中经济责任审计,也可以在领导干部不再担任所任职务时进行离任经济责任审计。
行政机关经济责任审计的审计对象是指地方各级党委、政府、审判机关、检察机关,中央和地方各级党政工作部门、事业单位和人民团体等单位的党委(含党组、党工委,以下统称党委)正职领导干部和行政正职领导干部,包括主持工作一年以上的副职领导干部。对任职满三年或上次任中审计后满三年未离任的领导干部,应有计划地安排任中审计,特殊情况下不受任职时间限制。
党政工作部门经济责任审计的主要内容是:本部门(系统)、本单位预算执行和其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况;重要投资项目的建设和管理情况;重要经济事项管理制度的建立和执行情况;对下属单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的管理和监督情况。关注领导干部贯彻执行党和国家有关经济工作方针政策和决策部署,履行有关经济工作职责,推动事业科学发展的情况;内部控制制度的制定和执行情况;预算执行,以及其他财政收支、财务收支的真实、合法和效益情况;国有资产的管理和保值增值情况;基本建设、对外投资等重大经济决策情况;对下属单位有关经济活动的管理和监督情况;遵守有关廉洁从政从业规定情况;以往审计发现问题的整改情况等。
有关部门和单位应当根据干部管理监督的相关要求运用经济责任审计结果,将其作为考核、任免、奖惩被审计领导干部的重要依据,并以适当方式将审计结果运用情况反馈审计机关。
二、经济责任审计的意义和作用
中央历来高度重视经济责任审计工作,始终致力于建立健全决策权、执行权、监督权相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。党的十七届四中全会提出,要完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计。党的十八届三中全会强调,要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督,加强行政监察和审计监督。在第十八届中纪委第三次全体会议上指出:“要强化制约,科学配置权力,形成科学的权力结构和运行机制。要强化监督,着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督,加强领导班子内部监督。”
开展领导干部经济责任审计是中央的一项制度安排。2010年,中办、国办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。2011年,中央六部委下发贯彻实施意见,对开展任中经济责任审计和离任经济责任审计做出了明确规定。2013年,审计署在工作部署中要求“逐步建立健全以任中审计为主、对主要领导干部进行任期内轮审的制度”。
为了促进党政领导干部守法、守纪、守规、尽责,在重大经济事项决策、重大项目安排、大额资金使用等方面更好地履行经济责任,需要建立有效的监督机制。经济责任审计工作是伴随着我国民主法治建设的大力推进、经济社会的科学发展和干部管理制度的日益完善,逐步建立和发展起来的,有利于促进领导干部科学决策、民主决策和依法决策。
1.促进领导干部遵守财经法规法纪,依法管理经济,避免和减少因决策失误带来的经济损失。
2.规范干部行为,促进廉政建设。离任审计立足于财政、财务收支审计,落脚点在于查明个人经济责任,既对事又对人,而且涉及领导干部任职期间一般较长,往往能够发现年度财政、财务收支审计不易发现的问题,有利于揭露和惩治腐败分子。另外,离任审计着眼于防范,健全了监督制约机制,有利于发现财务管理漏洞,促进廉政建设。
3.有利于完善干部管理机制。将离任经济责任审计结果作为考核任用干部的重要参考条件之一,可以有效地防止跑官、要官和买官、卖官。可以消除经济指标中的泡沫,防止“数字出官、官出数字”不良现象的恶性循环,有利于加强干部监督管理,正确评价和使用干部。
4.核实了家底,客观公正地鉴定前后任的经营业绩。离任审计着眼于领导干部所在部门、单位的财政、财务收支的真实、合法、效益情况。一方面能够摸清家底,有利于继任者了解接任单位的真实情况,明确工作思路,缩短适应期,尽快进入角色;另一方面也划清了前后任的责任,有利于工作的交接。
三、经济责任审计中存在的风险与问题
目前经济责任审计存在的主要风险有:一是审计时效问题。有的领导干部任职时间长,任职五年、十年的情况都有,最长的已经十多年了。按惯例,领导干部离任审计一般只审最后三年,对领导干部之前若干年的经济责任缺乏有效监督,存在监管漏洞。二是整改落实问题。不少领导干部对前任、甚至前前任留下的问题整改不积极,俗话说“新官不理旧账”,时过境迁,许多事情错过了解决的合适时机,导致问题越积越多,越来越棘手。三是结果运用问题。在干部提拔、调任或者退休之后再进行经济责任审计,审计结果滞后于组织部门的人事决定,无法在干部任免和奖惩中提供参考依据。
1.内部控制方面。(1)内控制度不健全。未建立对外投资、合同等管理制度;没有制定完善的内控管理制度,未明确需要上级单位审批的重大事项。(2)内控制度未严格执行。编造虚假经济业务和凭证,逃避内控制度约束;不经过规定的集体讨论程序,由主要领导直接批准支付大额资金;财务印鉴章、支票、支票密码器交由一人保管并在一处存放。
2.预算管理方面。(1)预算执行不严格,随意调整预算。(2)“三公”经费和会议费管理不规范。“三公”经费和会议费超标准、超范围,报销手续不全;向所属单位转嫁费用支出。(3)未严格执行非税收入管理规定。资产出租、出借、处置收入未按规定上缴国库;以物业管理费名义收取房屋出租收入,逃避上缴规定;自立名目收费或变相收费;有的单位擅自提高或降低收费标准。
3.政府采购方面。(1)未按规定进行政府采购。化整为零逃避政府采购;将应当公开招标采购的货物或服务以其他方式采购;不经政府采购直接与供应商签订采购合同。(2)政府采购程序不规范。采用邀请招标或竞争性谈判方式采购时,供应商不符合法定数量;未严格审核供应商资质;政府采购文件缺失,未归档保管。
4.资产管理方面。(1)资产闲置。有的大型仪器设备长期闲置;有的仪器设备使用率低下;有的大量房产长期空置。(2)对外投资管理不规范。未经审批设立经济实体;所投资的企业股权关系与实际投资不符。(3)资产账实不符或者手续不全。有的单位固定资产账账、账实不符;有的单位资金往来账目不清,往来款长期挂账;有的单位土地和房产权证长期未办理落实;有的单位固定资产未按规定定期盘点。
5.财务收支方面。(1)支出手续不全。有的单位物品采购、劳务费等开支明细内容不清、发放手续不全;有的汽车维修、汽油费支出无明细清单;有的单位购进耗材后一次全部领用,未建立领、用、存管理台账;有的单位会议费支出无签到表和会议通知等资料。(2)虚假票据入账。有的单位用虚假票据违规发放钱物或者报销费用;有的单位用不合规发票报销办公用品、车辆维修费、交通费、差旅费、会议费等。
四、经济责任审计风险防范对策
一是广泛宣传,加强教育培训。组织好学习宣传,把握好相关要求,营造领导重视、普遍支持的良好氛围。通过会议传达、座谈交流、专题培训等形式,促进党政机关负责人正确理解经济责任审计的意义;通过政策解读、业务学习等形式,帮助内审人员和财务人员熟悉掌握经济责任审计的工作要求。二是加强审计整改和结果运用。对审计问题整改落实情况要进行追踪检查,督促被审计单位举一反三,完善制度机制。及时总结通报典型案例,加强警示教育。要采取有效措施,努力提高审计报告的实用性、审计建议的建设性、审计结果的可用性。研究探索审计结果运用机制,积极主动运用审计结果。
1.完善内部控制制度。以结合单位实际,细化对重大事项集体决策、开支审核、计收费制约、不相容岗位分离等具体控制措施,进一步加强对合法合规性的监督检查,努力构建依法理财、科学理财的长效机制。
2.加强预算管理。科学合理编制预算,严格执行预算,规范预算调整报批手续。认真贯彻执行中央“八项规定”,加强对“三公”经费和会议费的管理和监督。
3.规范政府采购和基建管理。严格执行政府采购和招投标相关规定,避免出现基建和物品、服务采购化整为零、逃避监督的现象,及时办理竣工基建项目资产入账手续。
4.严格资产管理。认真履行出资人职责,维护资产所有者权益。按照国有资产管理的有关规定,做到固定资产账实相符。积极处理历史遗留问题,落实管理责任,定期清理债权债务。
5.规范财务收支。完善财务开支的办事程序和手续,严格审核支出凭据,提高识别虚假发票的能力,真实反映经济活动的具体内容和资金使用的具体走向,严格执行国家财经法律法规。
首先,经济责任审计是受托审计,出于领导干部调整的事前保密需要和组织人事政策纪律等多种原因,审计部门很难预先掌握离任审计工作量,无法将其完全纳入年度工作计划,容易形成审计任务的不确定性和工作被动。其次,领导干部调整换届时往往“批量”集中,容易造成审计力量有限与人事任免手续办理时间短、时效性强之间的矛盾,影响审计质量,增大审计风险。第三,离任审计的任期范围一般较长,因年代久远、人员变动、信息缺失等因素容易延长审计时间、增大审计难度。第四,离任审计作为事后审计,一方面,对已离任的领导干部约束力相对较弱,对造成的经济损失一般难以挽回;另一方面,接任干部往往抱有“新官不理旧账”的态度,对审计发现问题往往不够重视。因此,以离任审计为主体的传统模式所存在的种种弊端,成为审计部门开拓思路、逐步将目光拓展至任前、任中、离任全过程的一副催化剂,对全过程审计监督机制的形成提出了迫切的现实需要。
二、经济责任全过程审计监督机制的实践做法
在积极应对形势需要、不断更新思想理念、推动经济责任审计实践的过程中,江苏公安机关逐步形成以“审计免疫系统”论为指导,以监督权力运行为目标,以“任前告知、任中定审、离任必审、结果运用”为主要内容,覆盖领导干部履职全过程的创新经济责任审计监督机制,取得了明显成效。近两年,江苏公安机关共开展任前经济责任告知1853人次,审计领导干部2621人(基层所队长1878人,占72%),开展经济责任审计结果评议问责142人次,审计总金额246.71亿元,发现违纪违规金额6956.3万元,提出意见建议4062条,99%被采纳,江苏公安“廉洁警队”建设在审计工作的保驾护航下稳步推进。
(一)任前告知
任前告知是对领导干部履职全过程进行审计监督的起点,是将经济责任审计由事后审计发展到事前预防的根本变革,是江苏公安经济责任审计工作的重要创新。实施任前告知,由审计部门在领导干部正式任职30日内,根据政工人事部门的委托,用书面形式,将应当履行经济责任的具体内容和经济责任审计有关要求及评价标准告知新任领导干部本人,同时针对新任领导干部对经济责任理解和认识上的困惑给予专业解释。在具体实践中,重点把握三个方面:一是进行分类告知。针对不同层级、不同警种的领导干部,量身定做不同的经济责任告知书进行分类告知。告知对象主要分为:机关部门主要负责人,县公安分局主要负责人,基层科、所、队主要负责人,公安保留企业主要负责人,被临时委任为重点建设、重大投资等项目建设和审批的负责人等。二是把握告知时间。为使领导干部在接受告知时能够更好地理解和掌握告知内容,在实施告知前要给领导干部一定时间对本单位的基本情况进行必要的熟悉和了解。三是规范告知程序。要以书面形式当面送达告知书,并给予充分的专业解释,同时要求被告知对象在送达回执上签字确认已知晓并理解其经济责任。实施任前告知对加强领导干部监督具有重要作用:一是在领导干部任职初期就告知其应当履行的经济责任,对其今后履职有较大帮助,发挥了审计咨询服务的作用。二是以任前告知的形式,将经济责任审计监督的起点提前,尽早给领导干部敲响警钟,起到预警预防的作用。三是通过书面签收并确认知晓的形式,增强领导干部的自我约束意识,起到教育警示作用。四是明示经济责任审计内容及评价标准,为今后开展任中审计打下基础,有利于提高审计质量和效率。2008年,江苏省公安厅出台《领导干部经济责任告知暂行规定》,对经济责任告知工作进行制度规范。近两年,江苏公安机关共开展经济责任告知1853人次,告知对象已从部门领导发展到基层所队长和专项工作的项目负责人。省公安厅审计处连续两年利用全省公安机关基层派出所(队)长首任培训平台,向参训所(队)长集中开展经济责任告知。先后有1600余名来自基层一线的所(队)长们集体接受告知,普遍感到收获很大,有效增强了依法行政、依法理财的经济责任意识。
(二)任中定审
任中定审,是在领导干部任期内,审计部门定期地、有计划地对其履行经济责任情况进行审计。任中审计作为经济责任审计的重要形式,是在离任审计基础上的发展和创新,弥补了离任审计的不足,必将在公安机关经济责任审计中占据主导地位。在具体实践中,重点把握三个环节:一要实行审计计划管理。由政工人事部门根据领导干部任职年限情况,会商审计部门综合考虑公安工作实际及审计业务量,提前规划下年度审计任务,经本单位经济责任审计联席会议研究后制定审计计划草案,再报请单位主要领导批准,由审计部门纳入下年度审计工作计划并组织实施。二要合理选择审计对象。应关注以下几类领导干部:负有经济责任且任职满二年,尚未开展经济责任审计的;经征询纪检、监察、督察、及政工人事等部门,有经济违纪违法举报线索的;纪检部门认为需要审计且提出审计委托的。三要突出抓好审计重点。要将财政财务收支及资产管理、内控制度建设及执行情况、“三重一大”事项及相关效益、执法活动财物管理情况以及廉政建设情况等五个方面内容作为重点,有针对性地开展经济责任审计。任中审计的特殊形式,使审计部门可以按事先计划科学安排,有条不紊地履行审计程序,更好地保证审计质量,降低和规避审计风险。任中审计将任期“分隔”成若干阶段,缩短了审计期间,缩小了审计范围,易于核实取证。更为重要的是,由于任中审计是一项事中监督工作,同时具有服务性,一方面有利于及时发现苗头性、倾向性问题,及时提醒和警示干部,为其今后任职履责提供服务保障;另一方面,被审计领导干部尚在任期内,审计目标与其管理目标同向同步,因而能够更加积极地面对审计结果和建议,更好地规范管理、提质增效。近年来,江苏省公安厅根据经济责任审计工作的现实需要和审计队伍实际状况,提出“经济责任审计工作既要全面覆盖,又要突出重点”的要求,将负有经济责任的领导干部全部纳入经济责任审计范围,规定每年任中审计数不低于经济责任审计总数的40%,有效提高了任中审计的频度和密度。同时,对审计对象实行分类管理,按工作性质、岗位特点、部门规模、资金大小等,有重点地开展审计,对重点对象做到两年审计一次。近两年来,江苏公安机关开展任中经济责任审计1234人,占全部经济责任审计对象数的47.1%,审计总金额达82.52亿元。
(三)离任必审
离任经济责任审计,是在领导干部办理调任、转任、轮岗、免职、辞职、退休以及调整分工等事项后,审计部门对其整个任职期间履行经济责任情况进行审计并作出评价。实施离任审计工作,是公安机关党委领导选人用人的重要依据,是新旧领导顺利交接的有力支撑,是加强公安队伍建设和廉政建设的重要举措。在具体实践中,针对不同对象确定审计重点:一是机关部门及所属单位领导干部,重点关注是否严格按议事规则集体决策、集体理财,是否建立健全完善的、可操作的内部控制制度,经费投向投量是否正确,保障重点是否突出,经费开支及资产管理是否规范,是否严格执行国家财经方针、政策和法规制度,是否严格执行党风廉政纪律等。二是基层所队长,重点关注经费收支情况,“收支两条线”、“罚缴分离”、“管办分离”等规定的执行情况,赞助款、外单位案件协办款管理情况,执法活动财物扣押、追缴、移交、退还、转罚没等环节管理情况,固定资产管理等情况。此外,还需关注其他重大事项,包括:任期内有无办公用房,技术用房新建、改建、扩建和装饰等工程建设项目,有无科技信息化建设项目,以及是否有历史性债务等其他遗留问题等。从江苏公安审计实践看,离任经济责任审计的重要作用主要体现在三个方面:一是完善了人事管理制度。审计部门将审计结果提供给组织人事部门,成为其管理考察干部的重要手段和参考。二是规范了离任交接程序。离任审计对被审计领导干部所在单位的家底予以确认,划清了前后任的责任,有利于继任者缩短适应期,尽快进入角色。三是促进了党风廉政建设。通过审计,对履行经济责任情况好的给予肯定;对存在问题、性质较轻的进行诫勉谈话、公开问责;对存在违法违纪行为的,及时移送纪检监察部门,有力促进了队伍廉政建设。十多年来,“领导离任必经审计”的意识已经在江苏公安机关牢固树立、深深扎根。绝大多数公安机关领导干部从过去不了解审计、抵触审计,已经变为积极配合审计、主动要求审计,离任审计结果成为领导干部个人述职总结的重要内容。仅近两年来,全省公安机关开展离任经济责任审计就达1387人,离任领导干部接受审计率达100%,审计总金额164.19亿元。(四)结果运用经济责任审计结果是在审计工作结束后,审计部门对领导干部履行经济责任情况的具体表述、综合评价及意见建议。经济责任审计能否发挥应有的作用,关键在于审计结果能否得到正确处理和运用。江苏公安审计部门突破“先审后离”还是“先离后审”的固有矛盾,重点在推进结果公开、深化协作配合和创新机制保障等方面下功夫,鼓励基层探索,推广成熟经验,在经济责任审计结果运用方面取得了较好成效。在具体实践层面,重点把握三方面工作:一是推进结果公开。2005年出台的《江苏省公安厅领导干部任期经济责任审计规定》明确提出,“经济责任审计结果可以采取适当的形式在一定范围内公告或通报”。以此为依据,厅审计部门先后将多名部门领导经济责任审计结果在内部以会议形式通报,接受民警监督,取得较好反响。2013年6月,新出台的《江苏省公安机关领导干部经济责任审计实施办法》再次强调,“全省各级公安机关应当建立健全经济责任审计情况通报、审计整改以及责任追究等结果运用制度,并加强对执行情况的监督检查。要加快推行经济责任审计结果公开制度,加大审计结果运用力度”,为推进经济责任审计结果公开进一步指明方向。二是深化协作配合。一方面,加强与政工人事部门的信息沟通,在考核、任免、奖惩干部工作中,将审计结果作为参考依据。另一方面,建立与纪检、监察等部门的信息沟通机制,建立审计发现重大违法违规问题和线索移送机制,以及审计整改跟踪督查机制。三是创新问责机制。对审计发现领导干部存在问题较为严重,但尚不够纪律处分的,由纪检监察、组织人事、警务保障、审计等职能部门组成公开问责小组,邀请被审计单位民警及相关部门人员参加,经过公开质询、民主评定和综合审定等三个环节,对被审计领导干部进行公开问责。此外,为了加强审计结果的转化运用,江苏公安审计部门还将问题落实整改作为一项长效机制抓紧抓实。《江苏省公安机关领导干部经济责任审计实施办法》规定,“被审计领导干部及其所在单位,应当按照要求对审计发现的问题进行整改,健全内部管理机制,完善内部控制制度,提高审计整改实效。审计整改情况报告于收到审计报告60个工作日内书面报领导小组办公室”。省公安厅审计处对审计发现问题做到逐单位回访、逐问题过堂,对审计问题不整改、不落实的被审计单位,一律上报厅党委进行通报。各地市公安机关也出台了相关规定,建立了审计整改联动制度,齐心协力抓好审计发现问题的整改落实工作。需要强调的是,经济责任审计结果公开问责制度是来自基层公安机关的实践创新。2008年,江苏宿迁市沭阳县公安局率先推行该制度,将审计监督与推进公安机关民主政治建设有机结合,提高干部管理监督工作公开化、民主化程度,有效维护了广大民警对审计结果的知情权、参与权和监督权,激发了广大民警对领导干部权力运行制约的内在动力。近五年来,在省公安厅的大力推广下,经济责任审计结果公开问责已经成为经济责任审计结果运用的重要一环,累计开展问责350多项,充分发挥了经济责任审计在干部监督和管理中的综合效应。
三、经济责任全过程审计监督机制的必要保障
领导干部经济责任全过程审计监督机制既是经济责任审计各环节间有机协调的运转机制,也是经济责任审计有效实施的规范流程,在其高效运行、发挥作用的过程中,相关配套的体制、制度和机制提供了有力保障、必不可少。
(一)“一把手”负责的领导体制
经济责任审计工作的发展离不开党委领导的重视支持。多年来,江苏公安机关经济责任审计工作一直在各级公安机关党委的坚强领导下,由党委成员直接分管,通过召集经济责任审计工作联席会议等形式,听取工作汇报,协调解决困难。今年4月,为了进一步加强对经济责任审计工作的领导,省公安厅成立了由“一把手”为组长,厅纪委、政治部等部门主要负责人任成员的领导干部经济责任审计领导小组,下设办公室,负责日常工作,审计处处长兼任办公室主任。省公安厅在全省公安机关迅速推广成立领导小组、“一把手”担任组长的做法。
(二)运转协调的联席会议
经济责任审计工作联席会议既是沟通交流的重要平台,也是指导协调的组织机构。江苏各级公安机关党委坚持每年召开联席会议,为经济责任审计工作把准方向;审计部门依托联席会议主动汇报工作成效和问题困难,积极争取党委领导支持;联席会议各成员单位将各自对审计结果的运用情况进行交流通报,形成信息共享、齐抓共管的良好氛围。在多年实践的基础上,2010年,江苏省公安厅出台《机关领导干部经济责任审计联席会议制度》,对联席会议组织领导、成员单位、运转模式、主要职能、部门分工等提出了规范化的要求。各地均参照省厅制度规定,进一步规范了联席会议运转,在组织协调经济责任审计工作方面发挥出重要作用。
(三)系统完善的制度规范
江苏公安经济责任审计工作不断发展的过程,也是相关制度不断健全完善的过程。1997年,省公安厅在省政府各职能部门中率先制定下发了《江苏省公安系统各级领导干部离任经济责任审计暂行规定》,在全省公安机关全面推开离任经济责任审计;2000年,出台《江苏省公安系统各级领导干部经济责任审计规定》,进一步加强对经济责任审计的规范化指导;2005年,根据中央五部委相关指导意见,在原有规定基础上修订出台了《江苏省公安机关领导干部任期经济责任审计规定》;2007年,为科学评价被审计对象履行经济责任的情况,研究制定了《江苏省公安机关领导干部经济责任审计评价标准》;2008年,制定下发《江苏省公安厅机关领导干部经济责任告知暂行规定》,规范了经济责任告知的概念、对象、形式等内容;2010年,制定了《江苏省公安厅机关领导干部经济责任审计联席会议制度》,规范联系会议设立和运行模式;同年,出台《关于进一步加强全省公安机关经济责任审计工作的意见》,明确界定经济责任审计对象,将公安机关内部凡是独立核算的部门或所属单位的领导,以及派出所等基层所队的“一把手”全部纳入审计范围,并初步形成了建设经济责任全过程审计监督机制的思路构想;2011年,出台《关于进一步加强全省公安审计工作的意见》,进一步确立了经济责任审计工作的龙头地位;今年,根据公安部和江苏省政府的有关规定,再次修订完善《领导干部经济责任审计告知实施办法》、《经济责任审计工作联席会议制度》和《经济责任评价办法和评价指标》,制定下发《江苏省公安机关领导干部经济责任审计实施办法》。至此,江苏公安经济责任审计工作制度体系基本形成,为经济责任全过程审计监督机制的顺利运行提供了制度保障。
(四)客观完善的评价指标
建立一套科学、规范、统一的评价指标体系,对客观公正评价领导干部经济责任,防范审计风险具有重要意义。2007年,省公安厅研究制定《江苏省公安机关领导干部经济责任审计评价标准》,并纳入全省公安执法规范化建设的重要成果———《江苏省公安厅执法活动标准化手册》。《评价标准》明确提出,对领导干部的经济责任审计评价,应当依据财经法规和审计证据,采取定性与定量相结合的方式,对被审计事项的真实性、合法性和效益性进行界定和评判。应遵循客观性、准确性、重要性、谨慎性和全面性原则,从经济决策、经济管理、经济效益、财经法纪、廉洁自律等五个方面,分清直接责任、领导责任,对领导干部履行经济责任情况进行综合评价,并以“好、较好、一般、差”四个等级确定领导干部经济责任履行结果。
(五)整合高效的组织形式
经济责任审计工作涉及面广,加强对资源的整合利用,有利于放大经济责任审计效应。江苏公安审计部门把年度财政财务收支审计、执法活动财物审计、各类专项审计和审计调查等与经济责任审计工作有机结合起来,整合人力资源,优化审计内容,共享审计成果。专项审计工作为经济责任审计提供基础和资料积累,经济责任审计也为检查和推动前一轮专项审计意见建议的落实和问题整改提供了制度保障。2012、2013年,全省公安机关相继开展了执法活动财物专项审计、中央转移支付资金审计以及固定资产专项审计调查等10多项全省性专项审计工作。各级公安审计部门将经济责任审计与专项审计工作力量进行整合,做好审计成果的统一开发利用。同时,积极探索一次进点、协同审计、成果共用、分项报告等审计工作组织方式,提高了审计工作效能、提升了审计工作效率。
四、经济责任全过程审计监督机制建设的主要困难
加强经济责任全过程审计监督,有利于提升领导干部履行经济责任的意识,实现关口前移、源头治腐;有利于增强领导干部履行经济责任的能力水平,做到过程把关、全程服务;有利于客观评价领导干部履行经济责任的优劣好差,体现实绩选才、科学用人。近年来,经济责任全过程审计监督的优势和作用已经在实践中逐步凸显,但总的来说,还面临以下几个方面的困难:
(一)思想认识不到位
一是少数单位主要领导在思想上不够重视内部审计工作,个别地方审计工作被淡化,审计机构“边缘化”,审计人员“老龄化”,审计工作定位不准、地位不高。二是一些地方政工人事部门认识不深,没有真正把经济责任审计贯穿于干部监督管理过程之中,影响了审计工作的权威性。三是由于“先离后审”、“先任后审”现象的普遍存在,部分部门领导干部对经济责任审计认识模糊,认为只是“走过场”、“马后炮”,给审计工作带来不利影响。
(二)审计力量不匹配
目前,江苏公安机关共配备专职审计人员292人,其中省公安厅及江苏警官学院20人,省市两级公安机关272人,平均每市约20人。2012年,全省公安机关共完成经济责任审计1262项,平均每市97项,人均完成近5项。为了确保审计质量,省公安厅将2013年全省公安机关经济责任审计应审项目确定为868项,削减目标达30%,但各市平均仍达66项。考虑到投资项目审计、常规财务收支审计及执法活动审计等各类审计项目数量逐年攀升的现实情况,审计任务重与审计力量不足的矛盾依然严峻。此外,由于内审岗位专业性较强,与其他岗位部门的互通性不足,导致内审人员长时间得不到交流,法律、基建工程和公安专业知识相对匮乏,人员能力素质上的差距,也影响了经济责任审计工作的有效开展。
(三)结果运用不充分
一方面审计发现问题整改难。实践中,审计组向已离任的当事人了解情况有时比较困难,部分接任者也抱着“事不关己、高高挂起”的心态对待审计,审计发现问题的核实和取证难度加大;有的被审计领导干部已经升职,审计出的问题都要在原单位解决,致使审计结果不易被采用,审计作用难以发挥。另一方面,审计结果运用难。目前,经济责任审计结果公告制度仍处于探索实施阶段,政工人事部门就如何运用审计结果以及结果运用情况如何反馈等还没有明确规定,对于存在经济问题的干部应采用何种组织措施也没有明确标准,一定程度上造成了审计结果与领导干部任用脱节。
(四)审计质量不够高
一是审计层次不够高。有的审计部门和审计人员忙于应付,准备不充分、思路不清晰、目标不明确,审计关注内容和审计报告难以摆脱传统财务收支审计的模式框框。二是审计作业不规范。部分审计部门特别是县级公安审计部门,作业程序不规范,取证不严谨,证据要素不完整,甚至出现个别审计项目取证材料严重失实的问题。三是审计评价难统一。目前,相关法律法规在审计标准、审计评价、审计建议的具体执行等方面规定得比较笼统、抽象,操作性不强。尽管省公安厅制定了《领导干部经济责任审计评价指标》,但评价指标的系统性、准确性和科学性仍有待实践检验。
五、加强经济责任审计全过程监督机制的举措
党的十八届三中全会提出,“要形成科学有效的权力制约和协调机制,加强反腐败体制机制创新和制度保障,健全改进作风常态化制度”。实践证明,领导干部经济责任全过程审计监督机制具有过程性、常态化的特殊优势,是加强干部管理监督,促进领导干部依法行政和廉政勤政,规范经济权力运行的有效手段,在推动公安机关党委领导科学决策、民主决策、依法行政等方面必将发挥出更加重要的作用。针对当前机制运行中存在的问题,要从以下几方面改进完善。
(一)加强组织领导,促进经济责任审计工作协调发展
公安机关应全面建立经济责任审计工作“一把手”分管的领导体制,成立由“一把手”任组长的领导小组,切实加强对经济责任审计工作的组织领导。要进一步提升经济责任审计联席会议的层次水平,加大协调组织、沟通联系力度,加强研究问题、解决问题能力,使各成员单位间目标一致、协同高效。各级公安机关审计部门要积极主动向党委汇报经济责任审计工作的进展和成效,汇报在人员、经费等方面存在的困难和问题,使各级公安机关党委更加关心、重视和支持经济责任审计工作,积极为经济责任审计工作创造条件。
(二)更新审计理念,全面提升经济责任审计质效
一是推动审计理念的“三个转变”。即由传统审计与责任审计并重,逐步向以责任审计为主转变;由事后查处与事前预防并重,逐步向以事前预防为主转变;由微观操作与宏观管理并重,逐步向宏观管理为主转变。二是探索建立分类经济责任审计操作规程体系。进一步提高审计针对性和有效性,重点研究出台机关部门领导干部、监管场所领导干部、基层派出所所长、交巡警支队长、经侦支队长等重点岗位的经济责任审计分类操作规程。三是切实提高审计报告含金量。加强与其他职能部门的协作配合,及时掌握被审计人员廉洁从政、领导能力等方面情况,作为审计工作的重要依据。充分利用已有的财务收支审计资料,善于综合分析、比较预测、推理判断,提高审计工作效率。要运用好《领导干部经济责任审计评价指标》,严肃、规范、客观、科学地评价领导干部履行经济责任情况,使审计报告经得起质疑、经得起检验。
(三)创新制度保障,着力推动经济责任审计结果运用
一要加强经济责任审计数据库建设。完善和扩充经济责任审计数据库,把审计发现问题、整改落实情况、未整改原因等内容追加入库,推行“销号制”,加强对审计整改情况的跟踪检查。二要深化审计结果公开。继续将经济责任审计结果在一定范围内公开,对于严格遵守国家财经法纪、认真履行经济责任的领导干部,发挥宣传和激励作用;对于不重视财务规定、履行经济责任不到位的领导干部,起到警示和制约作用。三要完善经济责任审计情况通报、审计整改、责任追究、情况反馈等结果运用制度,注重审计监督与组织监督、纪检监察的有机结合,切实把审计成果作为干部监督管理、选拔任用、表彰奖励、目标考核的重要依据。四要加大责任追究力度。根据审计发现的问题分层追究责任,使各级领导干部遵纪守法意识和自我约束能力得到普遍增强。
(四)加强能力建设,努力提升审计队伍综合素质
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