对于这些监督与制约机制，我们可以从不同的角度去分析，给予不同的分类。有的学者将之概括为四种模式：权力模式（以权力制约权力）、权利模式（以权利制约权力）、制度模式（以制度或法制制约权力）以及混合模式（“以法律、权利、权力三者统一作为制约权力的手段”）。[2]一般认为，我国的法律监督体系由国家监督和社会监督构成，前者包括国家立法、行政、司法机关的监督，后者包括中国共产党的监督、社会组织的监督和人民群众的监督等。[3]这些分类都为我们认识监督与制约机制提供了方便。本文将人类历史上的监督与制约机制归纳为以下三种：（1）以权力制约权力、（2）以道德制约权力、（3）以权利制约权力，并在这种分类的基础上解说和比较三种机制的内涵与原理，寻求它们所可能给予今天的启示。

一、以权力制约权力（tocheckpowerbypower）。

这一机制的核心是分权，并使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督的关系。监督者负有监督的权力或职责。这种职责或是专门的，或者兼职的；或是检察的，或是作出处理决定的，或兼而有之。以权力制约权力是通过两种方式实现的：一是由一种高级的权力监督低级的权力；二是平行权力层级之间的监督与制约。

这一种机制可以存在于民主社会，也可以存在于专制社会，不过在两种社会中的分权程度和保障目的有所不同。在专制社会中，最高君主的权力一般是集中而不分散的，对这种权力一般是没有有力的监督的。但是最高君主不可能事必躬亲，总揽一国所有必要的统治权力和处理所有的统治事务。他不得不让其他人参与到统治系统之中，赋予他们一定的权力，让他们处理一定的事务。但是，他又可能怀疑他们为他服务的品质和能力，于是分散他们手中的权力，设立一定的监督机构对他们进行监督或使他们相互监督和制约。中国自秦朝以降的绝大多数朝代在权力设置时都意识到分权和设立监察官员的必要性。皇帝以下的各级权力多有分立，如秦在中央设三公九卿。丞相掌行政，太尉掌军事，御史掌监察。秦以前御史以它职为主而以监察为次，秦御史则以监察为主而以它职为次。秦朝建立了一套监察机构，负责对自中央至地方的所有政府机构及其官员的行为进行监察、纠举、弹劾。御史大夫及其统率的监察官，都是对皇帝直接负责的，上至丞相、太尉，下至基层官吏，受其监督。当然，监察官也互相监督，以防止蒙弊圣听擅权专断的行为发生。丞相及其他官员发现监察官违背圣命或违法作乱，可以直奏皇帝。监察制度历代不废，不过具体做法有所不同而已。[4]

西方现代立体实行的分权制衡原则就是将政府职能与权力分配给不同部门，并使各部门之间的权力相互平衡和制约。有关思想可以追溯到波里比阿和亚里士多德。亚里士多德指出：“一切政体都有三个要素，作为构成的基础，一个优良的立法家在创制时必须考虑到每一要素，怎样才能适合于其所构成的政体。……三者之一为有关城邦一般公务的议事机能（部分）；其二为行政机能部分……；其三为审判（司法）机能”。[5]但是亚氏尚未明确提出制衡原理。波里比阿不仅主张分权，而且主张权力系统的某一部分不应凌驾于其他部分之上，这样，“任何越权的行为都必然会被制止，而且每个部门自始就得担心受到其他部门的干涉。”[6]洛克、孟德斯鸠、麦迪逊等资产阶级思想家继承古代的分权制衡思想，设计了适用于民主政体的有关机制。其基本的做法是，立法、行政、司法三权分立，分别由不同的部门或不同的人去行使，各部门之间权力大致平衡，互相制约，司法独立并具有某种形式的司法审查权力。当然，在现实中，三权是交织的，但是仍没有达到混然一体或相互包容的程度。分权制衡是针对一个不能完全信任的政府所采取的旨在防止专制、腐败和不当行为的制度设计。这一点与专制社会下的分权制约有些类似，但是二者的区别是显然的。西方分权制衡制度是建立在资产阶级民主的基础上，并且强调最高权力的分立与相互制衡。

社会主义中国也建立了一套法定监督机制。这其中有人民代表大会及其常务委员会对行政机关、审判机关、检察机关的监督，也有审判和检察机关对行政机关及其工作人员的监督，行政机关内部还有一套监察系统对其它行政部门及其工作人员的活动的监察。这些监督是我国法律监督体系的重要组成部分。我国的以权力制约权力的制度与西方资本主义国家有关制度不同的是，第一，它是建立社会主义民主的基础之上的，它的目的是保证人民赋予的权力不被滥用，保护人民群众的利益不受侵害。第二，这一制度的原则是分工制约，而不是西方国家的分权制衡。我国的根本政治制度是人民代表大会制，国家权力最终统一于人民代表大会。这一制度实行民主集中制、“议行合一”的组织活动原则，行政机关、审判机关和检察机关在职权上有所分工和制约，但都是由人民代表大会产生，并向它负责，受它监督。

二、以道德制约权力（tocheckpowerbyconscience）。

这一机制的涵义是通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为他们的道德信念，帮助他们树立“正确”的权力观，培养他们勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质，使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑，自觉地严格地要求自己，行使好手中的权力。[7]

通过学习和教育的方法培养统治者的良好品德和能力的思想古已有之。在西方，最著名的倡导者要数柏拉图和亚里士多德。在中国古代最为儒家人物所倡导，儒家的“德治”思想包含以道德约束统治者的要求。亚里士多德说：“在主奴关系的统治之外，另有一类自由人对自由人之间的统治，被统治者和统治者的出身相同。这类治理的方式就是我们所谓城邦政治家的治理体系（）；在这类体系中，统治者就须先行研习受命和服从的品德”，[8]“要明白主政的良规，必先学习服从的道理。”亚氏要求统治者需具备明哲、节制、正义、勇毅四种品德，培养这些品德的途径就是学习和教育。儒家认识到统治者也有失德和僭权的时候。例如，孔子谓季氏：“监督与制约机制八佾舞于庭，是可忍孰不可忍也？”（《论语。八佾》）对于季孙氏超标准享受舞乐、违反礼制的行为，表示痛心疾首。儒家主张“以德行仁者王”（《孟子。公孙丑上》），“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”（《论语。颜渊》，要求“为政以德”（《论语。为政》），“修已以安百姓”（《论语。宪问》）。所谓“修”之道，在于“学”和“习”。

“学则三代共之：皆所以明人伦也”（《孟子。滕文公上》）。“习”即在于通过内省的方式将学到的东西转化为行动。“学而时习之，不亦说乎”（《论语。学而》）。儒家主张德治，主要是针对统治者的。这种思想在我国现在依然具有一定的生命力。

与“以权力制约权力”的机制相比，以道德制约权力的机制侧重于事先的预防，期望将问题解决在可能出现之前。而前者侧重于事后的阻止或惩罚，以使已经出现的问题得到解决。道德的制约机制的作用原理在于通过学习和教育的方式去培养政府官员内心的道德力量，增强他们抵御外部不良诱惑的能力，从而减少滥用权力的可能性，也就是通过制约灵魂而制约行动。而权力的相互制约机制的作用原理在于，恰当地配置各种权力，使得某一种权力被滥用时便会受到来自另一种权力的抑制，侧重于制约外部的行动。权力的相互制约机制往往形成各种制度，具有制度化的外观，而道德的制约机制有可能形成为若干的制度，例如使学习和教育成为制度性、常规性的要求，[9]但是更多地表现为非制度化的、漫延式的、多种多样的方法和措施，如某种活动或运动，这种活动或运动可能是一个更大规划的组成部分，也可能彼此之间并不紧密相连，有着不同或不一致的要求和内容。权力的相互制约机制表现为以一种刚性的力量对付另一种刚性的力量，甚至表现为麦迪逊（或汉密尔顿）所说的“野心必须用野心来对抗”。[10]而道德的制约机制表现为以一种柔性的力量去驯化一种刚性的力量，它期望实施者具有足够的耐心、春风化雨般的说服技术和以身作则的榜样作用。而对于被实施者，这种机制虽然有些硬性的要求，-例如规定国家官员必须反复学习官方指定的政治道德读本，但是更注重提倡和鼓励学习以及进行细致严密的思想教育。这些措施虽然是潜移默化地缓慢地起作用，而效果却可能是巨大和更持久的。

这两种制约机制哪一种更被看重，在一定程度上受到某种人性观的影响。有些人倾向于采取权力的相互制约机制，因为他们认为，邪恶作为人的本性是难以改变的。有些人倾向于采取道德的制约机制，他们对人性持较为乐观的态度，认为人是可以通过教育来改变的。有时道德的制约机制更被看重，还因为它被认为是更根本的制约方式，具有更好的效果。现实中这两种机制往往是并存的。

三、以权利制约权力（tocheckpowerbyright）[11]

第三种制约机制是民主社会所独有的一项伟大的治国战略。它的涵义在于，在正确理解权利与权力的关系的基础上，恰当地配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用。这里包含着两重意思。第一，承认公民的权利，例如财产权、人身自由权和隐私权等，政府权力不能逾越它的界限而侵入公民的权利领域。这样，公民的权利对于政府滥用权力起着一种阻碍与制约的作用，但是权利所起到的这种制约作用，是一种消极的制约作用。也就是说，在这里，公民的权利作为一种标识，提醒政府注意到不要逾越权力的法定界限。几乎所有的公民权利都具有这种消极的制约作用。第二，一些公民权利不仅具有这种消极的制约作用，而且具有一种积极的制约作用，也就是说，当政府逾越权力的法定界限、滥用权力或有不当行为时，这些权利可以保证公民作出一些积极的反抗，迫使政府收回它的权力触角或改变不当行为。[12]如公民对政府某些行为提起行政诉讼的权利，这种权利提供了一种撤销或改变政府机构某些行为的机会。这些权利要发挥积极的制约作用，有的需要与公共权力内部的制约机制相配合，而有的却可以单独发挥这种作用，法律赋予了这种权利改变或影响公共权力关系的能力，例如选举权。可以发挥积极制约作用的公民权利至少有：

（1）选举权。公民享有的选举或罢免国家代表机关代表或某些国家机关领导人的权利。公民可以选举他们认为合格的人作为代表或领导人，以治理公共权力的腐败现象，可以撤换或罢免他们认为应当对滥用权力或不当行为负责的领导人。这种权利对公共权力的行使施加一种直接压力，产生积极的制约作用。

（2）言论自由权。这里的“言论自由”作广义解，涵盖了宪法中的言论自由、出版或新闻自由、集会游行示威的自由等条款，意指公民享有的将所见所闻所思形之于外并传播给其他公民的权利，包括揭露有关政府机构或官员滥用权力之行为的权利以及对它们加以评论和提出改革建议的权利。言论自由权具有舆论监督的功能。

（3）参与（participation）权。公民以某种方式参与一些公共决定之形成过程的权利。这种权利主要体现在立法和行政听证、司法陪审等制度中。在参与的过程中，公民的意见或建议影响着公共决定的形成，而且参与本身就意味着政府须在一定程度上公开其决策过程。这不仅有助于抑制权力的腐败，而且有助于形成明智的公共决定。

（4）结社权。公民享有的为进行某种活动组成一定社会团体的权利。单个的个人在面对强大的政府时是软弱无力的。结社权给予他们集体的力量，可以对政府的行动产生一定的制约作用。

（5）知情权（therighttoknow）。了解政府的某些行动或政府所掌控下的某些信息的权利。当公民行使这项权利时，政府负有一定的协助义务，例如开放它所掌握的某些资料。如果政府机构或官员担心它们的滥用权力情况最终被迫向公众公开，它们就会有所收敛。但是在现实中，这种权利不易落实，难以操作。

（6）对政府机构或官员的滥用权力等不当行为进行举报、检举和控告的权利，以及在遭受来自公权力的侵害时获得救济的权利，例如申诉的权利，申请行政复议和提起行政诉讼的权利等。

此外，还有一些权利停留在理论或道德的层面，没有成为法定的权利，例如非暴力反抗或良性违法（civildisobedience）的权利、抵抗权等。

以公民权利制约政府权力这一机制的实质是使公民成为监督政府的力量。依赖公民作为监督政府的力量，这种思想很早就有人提出。卢梭设想，全体人民定期集会而成为者共同体来决定公共事务，是阻止政府篡权及蜕化倾向的办法。[13]麦迪逊（或汉密尔顿）也承认：“在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅的预防措施”，通过这些主要和辅的措施可以保护社会不受掌权者的压迫。[14]恩格斯总结巴黎公社经验时指出，防止工人阶级自己的公仆蜕变为“主人”的趋势的根本、有效方法之一，就是人民掌握罢免权，可以随时撤换那些不称职的公社委员。[15]对于国人而言，以民主的方式防止政权变质的最著名论断还是的一段话。1945年7月，回答民主人士黄炎培如何解决一个国家“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率问题时，指出：“我们已经找到新路，我们能跳出历史周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

[16]以权利制约权力是一种民主性质的监督，只有在一个民主社会中才能实现。以权力制约权力，广泛存在于一些非民主的社会形态之中，包含在甚至是最专制的政体之中。在任何一个国家，无论是有意设计的政治制度，还是无意识发展出来的政治实践，都或多或少、或清晰或模糊地包含着以权力制约权力的机制。以道德制约权力的机制也可以存在于一些非民主的社会形态之中，为专制政体服务。以权利制约权力，以承认公民权利为根本前提，以保护公民权利为最终目的，只有民主社会才会重视和建设这种机制。[17]

民主原则表明，以权利制约权力这一机制具有正当性的基础。这一机制不仅充分体现了制约权力的根本目的，而且弥补了其他两种机制的缺限。无论是以权力制约权力，还是以道德制约权力，如果脱离民主的性质，那只是为了维护统治者一已利益而采取的策略。这两种机制都属于统治体系的内部监督。以权力制约权力的机制意在使公共权力内部的机构和官员实行相互的监督与制约，以道德制约权力的机制在于培养官员的自我监督和自我制约的能力。而以权利制约权力这一机制所要建立的是被治者对于统治者的监督。这是一种体现民主性质、与公民的民主地位相称的监督与制约。但是民主社会中这三种机制是可以相互并存、相辅相成的。

一般认为，民主的两种形式为直接民主和间接民主。直接民主意味着公民直接掌握对公共事务的决策权和管理权。间接民主意味着公民委托其中的一部分公民行使这些权力。但是，直接民主只是在古代城邦国家出现过。在一个略微复杂一些的国家里所能实行的民主形式只能是间接民主。我国也是如此。我们通常说民主就是“人民当家做主”。这一形象化的说法只是表明了权力的最终归属：“一切权力属于人民”，并不意味着由人民直接行使一切统治权力。在日常生活中，掌握决策权和管理权的是少数人所组成的政府机构及其官员，而不是人民。普通公民经常处于统治权力的支配之下，是政府管理的对象。那么，民主体现在何处呢？很显然，民主就体现在公民对于他们委托出去的权力的制约中，体现在他们享有的一些能够起到制约作用的权利上。换言之，民主的实质在于以权利制约权力。我们衡量一个国家的民主发达程度，不仅要看它的法律所表明的统治权力的最终归属，更要看普通公民以权利制约权力的实现程度。

在权利的制约机制中，需要提及目前流行的“舆论监督”。这一称谓具有中国的特色。[18]广义的舆论监督指对社会一切不良现象的监督。这里的舆论监督取狭义解，意指通过在公共论坛的自由空间中所抒发的舆论力量对政府机构及其官员滥用权力等不当行为的监督与制约。作为一种活动，它指公民或新闻媒体发表与传播针对政府机构或政府官员的批评性言论。作为一种功能，它是言论自由权的诸项政治与社会功能之一。它的法律依据是宪法等法律中的有关言论自由的诸条款，在我国是宪法的第三十五条与第四十一条。[19]这两条是一般规定与特别规定的关系，为舆论监督提供了双重保障。舆论监督不同于其他形式的监督如立法、司法、行政监督的地方即在于它所体现的是一种权利，而非权力。尽管一些地方国家机关出台了舆论监督保护办法，对于媒体所揭露的问题，有关机关应当重视和解决，但是媒体和公民并没有依据法律要求被监督者陈述及提供有关资料等调查性权力，而且只能提出处理建议，不能做出有法律效力的处理决定。这些特点表明，舆论监督并非新闻媒体和公民的法定义务。也许存在着以监督政府为已任的新闻媒体，但是这种责任是一种道德或政治责任。总之，舆论监督是以权利制约权力这一机制的重要组成部分，它是一种民主性质的监督。

四、结语

显然，这三种权力机制存在着不同的内在制约原理。实践中，无论我们建设那一种机制，有关的制度建构只有符合一定的制约原理，才能起到真正的制约作用。无庸讳言，在我国目前，监督机构不可谓不多，有关的制度不可谓不繁复，而权力滥用和腐败现象似乎仍然很多。一些曾经当权的腐败分子可以轻松地使一些机构和制度不起作用。这表明这些制度和机构本身可能就在其内在的制约原理上存在问题。我们需要从内在的制约原理入手建设和改革有关的监督与制约制度，以使它们更好地发挥作用。

[关键词] 科学发展；导向机制；动力机制；均衡机制

[中图分类号] F061.3 [文献标识码] A [文章编号] 1006-5024(2008)01-0012-04

[作者简介] 程国有，中共青岛市委党校教授，研究方向为宏观经济学、区域经济学。(山东 青岛 266071)

党的十七大报告指出：科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。科学发展、社会和谐是发展中国特色社会主义的基本要求，是实现经济社会又好又快发展的内在需要，对此必须坚定不移地加以落实。分析汽车的运行机制对于如何实现科学发展具有重要的借鉴意义。一部汽车要做到高速平稳的运行必须解决三个问题：一是宽敞通畅的高速公路系统，它是汽车高速平稳运行的基础，决定汽车运行的最终目的地和方向；二是汽车高速平稳运行的动力系统，即优质的发动机，它决定汽车运行的质量和速度；三是汽车高速平稳运行的均衡系统，即灵敏的方向盘，它决定着汽车能否平稳运行和及时纠正运行中的偏差。如果我们把经济社会比作一部运行着的汽车，其科学发展同样也离不开上述三大系统。因此，围绕上述三大系统我们必须建立科学发展的导向机制、动力机制和均衡机制。

一、构建科学发展的导向机制

党的十七大报告指出，深入贯彻落实科学发展观，要求我们始终坚持“一个中心、两个基本点”的基本路线。党的基本路线是党和国家的生命线，是实现科学发展的政治保证。这些正体现了科学发展必须有正确的导向机制，它决定经济社会运行的性质和方向，是经济社会健康运行的基础。

1.坚持以经济建设为中心的导向机制。党的十七大报告指出，以经济建设为中心是兴国之要，是我们党、我们国家兴旺发达和长治久安的根本要求。指出：“发展对于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化具有决定性意义，解放和发展社会生产力始终是社会主义的根本任务，要牢牢扭住经济建设这个中心，为发展中国特色社会主义打下坚实物质基础。”

以经济建设为中心，这是任何时候、任何情况下都不能动摇和改变的，是由现阶段社会主要矛盾决定的，也是由经济在社会发展中的基础地位决定的。我们党执政兴国的第一要务是发展，首先是要发展经济。没有经济发展，其他方面协调发展的目标就很难实现。国家的昌盛，人民的富裕，说到底是经济实力的问题。国际竞争，也是经济实力的竞争。只有经济发展了，经济实力和综合国力增强了，人民的生活才能不断改善，国家才能长治久安，促进人的全面发展才有坚实的物质基础，我们才能在国际格局中占据更加有利的地位。

坚持以经济建设为中心的导向机制，必须抓住机遇加快经济发展，促进国民经济又好又快发展，不断增强综合国力，解决前进道路上的矛盾和问题，胜利实现全面建设小康社会和社会主义现代化的宏伟目标。当然，我们强调加快经济发展，不是单纯追求国内生产总值(GDP)的增长，而是要把发展建立在优化结构、提高质量和效益的基础上。忽视增长质量和效益，不惜浪费资源和破坏环境，片面追求一时的高速度，势必会造成大的起落，就不能实现真正的发展。有质量、有效益的发展，才是真正的发展，才能真正体现发展的硬道理和方向。

2.坚持以社会主义制度为基础的导向机制。党的十七大报告指出，四项基本原则是立国之本，是我们党、我们国家生存发展的政治基石；改革开放是强国之路，是我们党、我们国家发展进步的活力源泉。指出：“深入贯彻落实科学发展观，毫不动摇地坚持和发展中国特色社会主义。”为了实现科学发展我们必须进行改革，实施改革开放的路线方针政策必须坚持社会主义基本制度。改革的实质，是社会主义制度的自我完善，而不是否定社会主义制度本身。改革的目标，是在坚持社会主义基本制度的前提下，从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立充满生机和活力的社会主义市场经济体制，同时相应地改革政治体制和其他方面的体制，以适应初级阶段生产发展和实现现代化的历史要求。从苏联演变的教训看，戈尔巴乔夫在改革问题上犯了原则性、方向性的错误，偏离了社会主义的轨道，这是苏联演变的根本原因。

坚持社会主义制度为基础的导向机制，必须坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。必须坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全和完善社会主义市场经济体制。

3.坚持加强党的执政能力建设的导向机制。树立和落实科学发展观的关键在党，科学发展离不开党，没有党的执政能力的提高，科学发展就是一句空话。只有不断提高党的执政能力，才能为贯彻落实科学发展提供有力保障。

加强党的执政能力建设，首先要提高党领导发展的能力。要按照社会主义现代化建设的要求，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。

其次，要坚持科学执政、民主执政和依法执政。所谓科学执政，是指执政党坚持从实际出发，积极探索、把握和依循共产党执政的规律，社会主义建设的规律，人类社会发展的规律，以科学的思想，科学的制度和科学的方法领导人民群众全面建设小康社会，实现社会主义现代化的宏伟目标。所谓民主执政，是指要最广泛最充分地调动一切积极因素，使广大人民群众的积极性、主动性更好地发挥出来，不断增强全社会的创造活力。同时，党要进一步妥善协调各方面的利益关系，推进社会管理体制创新，保证人民群众更好地行使宪法赋予的民利，依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，依法管理自己的社会事务。所谓依法执政，是指要坚持“依法治国，领导立法，带头守法，保证执法”，以适应时展和新形势新任务的要求，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，使党的主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法规上为科学发展提供有力的保证。

4.坚持构建社会主义和谐社会的导向机制。党的十七大报告指出，深入贯彻落实科学发展观，要求我们积极构建社会主义和谐社会。社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。科学发展和社会和谐是内在统一的。没有科学发展就没有社会和谐，没有社会和谐也就难以实现科学发展。构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果，既要通过发展增加社会物质财富、不断改善人民生活，又要通过发展保障社会公平正义、不断促进社会和谐。

贯彻落实科学发展观根本的方法是统筹兼顾，构建社会主义和谐社会就是从全局着眼统筹兼顾发展的各个方面。从全局着眼把握经济发展，就要统筹兼顾城乡发展、统筹区域发展、统筹国内发展和对外开放；从全局着眼把握社会发展，就要统筹兼顾人与社会、人与自然的协调发展。社会和谐作为一种状态，是贯穿社会主义现代化建设始终的一种目标和方向。

构建社会主义和谐社会，关键要体现广大人民群众的根本利益和共同愿望。要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，使经济发展成果更多体现到改善民生上，尤其要注重优先发展教育，实施扩大就业的发展战略，深化收入分配制度改革，基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，建立基本医疗卫生制度，提高全民健康水平，完善社会管理，维护社会安定团结。

二、构建科学发展的动力机制

科学发展在把握正确方向的前提下，必须建立强大的动力机制，这是保持社会经济平稳快速协调发展的基础。推动社会经济科学发展的动力机制包括维护竞争、反对垄断的竞争机制、调动社会一切力量的利益机制和促进社会持续发展的创新机制。

1.维护竞争、反对垄断的竞争机制。“八仙过海，各显神通”，竞争就是每个人力争发挥自己主动性、积极性和创造性；就是要让一切社会机会向所有人开放，让所有社会目标由大家去自由争取，让全部资源通过自由竞争去配置，优胜劣汰，把宝贵的机会给予那些能最充分利用它们的人；把社会目标授予那些与之最相匹配的人，使有限的资源得到最佳配置。实践证明，竞争是人类进化、经济发展、社会进步的动力所在和必由之路。

竞争机制是社会发展的动力，只有具有竞争性，社会才有动力和活力。竞争机制是市场机制的基本要素，是市场机制发挥作用的基础。竞争机制对市场经济的运行和发展具有重要作用。要使竞争机制充分发挥作用，必须创造公平竞争的条件。(1)要使企业真正成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，成为市场竞争的主体。(2)要通过税制、价格的作用，使企业处在竞争的同一水平线上。

竞争机制是通过竞争自由实现的，竞争自由，就是意味着每个人有权也应该按照自己的意志采用自己所有的有效方法去实现自己最大化的利益，让每个人有机会通过竞争自由去最佳地实现自我，每个人怎么样，由竞争自由去决定。因此，竞争自由是每个人自己决定自己的命运，这正是自由之本义。

在现实中，总是存在种种限制竞争自由的因素和现象，如垄断行为和不正当竞争行为。垄断行为和不正当竞争行为是竞争的对立物，成为限制竞争进而剥夺自由的主要方式之一。为了实行和维护竞争自由，必须依法反对垄断行为、制止不正当竞争行为，并宣布凡是限制竞争自由的行为都是非法的，一切不是通过竞争自由而获得的东西都不是合理的，从而促进和保护公平竞争。

2.调动社会一切力量的利益机制。利益是推动经济社会发展的直接动力，人的一切行为皆根源于利益。人与人的关系说到底是利益关系。马克思曾说过：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。恩格斯也指出：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”。正是由于人们对自身利益的追求，推进了社会进步。

构建利益机制的根本目的是要通过深化改革，从制度上整合人们的发展活力，推动社会快速发展。社会发展活力包括社会个体活力和集合活力两个层面。个体活力指的是个人的能动性、积极性和创造性的充分发挥；集合活力指的是全社会的向心力、凝聚力和整合力。前者是后者的前提和基础，又受到后者的影响和制约。社会活力的源泉在于人们对自身经济利益的追求。在社会主义初级阶段，必须承认人们合理的物质利益追求，并通过建立合理的收入分配机制，充分调动全体社会成员的主动性、积极性和创造性。

构建利益机制必须全面贯彻尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的方针，激发各行各业人们的创造活力，坚决破除各种障碍，使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重、创造活动得到支持、创造才能得到发挥、创造成果得到肯定。形成与社会主义初级阶段基本经济制度相适应的创业机制，营造鼓励人们干事业、支持人们干成事业的社会氛围，放手让一切劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，以造福于人民。

3.促进社会持续发展的创新机制。推动科学发展的内在动力和根本途径是要建立创新机制。创新是社会进步和科学发展的原动力。有没有创新能力，能不能进行创新，是当今世界范围内经济和科技竞争的决定性因素。“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。”这番讲话把创新提升到一个战略高度。也指出：要在全党全社会大力弘扬实事求是、与时俱进、勇于创新的精神，大力营造鼓励创造、尊重创造、保护创造的良好社会氛围，支持人们进行理论创新、制度创新、科技创新和其他方面的创新，使我国经济社会发展始终充满蓬勃的创造活力。

首先，要着力提高自主创新能力。自主创新能力是国家竞争力的核心，一个国家只有拥有强大的自主创新能力，才能有效地应对激烈的国际竞争，特别是在关系国民经济命脉和国家安全的关键领域，真正的核心技术、关键技术是买不来的，必须依靠自主创新。要把提高自主创新能力作为促进增长方式转变和产业结构优化升级的中心环节，作为科学技术发展的战略基点，大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。

其次，要完善科技创新体系。要加快建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。改善技术创新的市场环境，加快发展创业风险投资，加强技术咨询、技术转让等中介服务。实行支持自主创新的财税、金融和政府采购等政策，完善自主创新的激励机制。充分利用全球科技资源提高科技创新能力，继续引进国外先进技术，加大消化吸收和创新提高的投入，积极参与国际科技交流与合作。加强知识产权保护，优化科技创新环境。

再次，要重视人才和教育。人才是创新的关键和核心，教育是基础。为此，要坚持教育优先发展，全面推进素质教育，加大统筹城乡教育发展力度，普及和巩固九年义务教育，加快发展职业教育，着力提高教育质量。要努力建设学习型社会，树立人才是第一资源的观念，大力加强专业技术人才、党政人才和企业经营管理人才三支队伍建设，完善人才培养体系，不拘一格选用人才。

三、构建科学发展的均衡机制

科学发展既需要强大的动力机制，又需要灵活全面的均衡机制，以保证经济社会的平稳较快发展。经济平稳较快发展需要自然调节的市场运行机制和政府调节的宏观调控机制，社会平稳健康发展需要公平正义的利益平衡机制。

1.自然调节的市场运行机制。社会经济主体在竞争机制和利益机制的作用下，必然形成一种自然调节的力量，这就是市场运行机制。它一方面自动调节社会各经济主体的行为，刺激各经济主体不断改进技术、加强管理、进行创新，推动社会生产力水平的不断提高。另一方面，自动调节社会资源在不同部门之间的分配，使社会资源不断从生产过剩领域或效益低下领域退出，投向生产短缺领域或效益较高领域，实现社会资源的合理优化配置，最大限度提高整个社会经济效益。此外，市场运行机制还具有分化作用，即产生优胜劣汰，将市场竞争中的劣者淘汰出局。

市场运行机制充分发挥作用是促进经济健康发展的根本途径。要完善市场运行机制应当从培育数量充分的市场竞争主体、建立完善的种类齐全的市场体系、创造公平的竞争环境、建立价格的市场决定机制等多个方面着手。一是加大国有经济布局和结构调整力度，进一步推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，增强国有经济控制力，发挥主导作用。加快国有大型企业股份制改革，完善公司治理结构。二是深化垄断行业改革，放宽市场准入，实现投资主体和产权多元化。大力发展个体、私营等非公有制经济，鼓励和支持非公有制经济参与国有企业改革，进入金融服务、公用事业、基础设施等领域。三是进一步打破行政性垄断和地区封锁，健全全国统一开放市场，推行现代流通方式。继续发展土地、技术和劳动力等要素市场，规范发展各类中介组织，完善商品和要素价格形成机制。进一步整顿和规范市场秩序，坚决打击制假售假、商业欺诈、偷逃骗税和侵犯知识产权行为。以完善信贷、纳税、合同履约、产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。

2.政府调节的宏观调控机制。市场运行机制在微观经济领域能够有效发挥均衡调节功能，但是，在宏观经济领域、在社会平等领域却无法发挥均衡调节功能。而政府调节的宏观调控机制正好可以弥补市场运行机制的不足，实现在国家宏观经济领域的均衡调节功能，保证宏观国民经济整体的平稳运行和健康发展。

所谓宏观调控机制是指政府为弥补市场失灵，保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、健康发展，而对货币收支总量、财政收支总量、外汇收支总量和主要物资供求进行的调节与控制。宏观调控的手段主要有经济手段、法律手段和必要的行政手段。

当前，政府宏观调控就是要克服经济发展过程中的失衡因素，避免经济大起大落，保持国民经济的平稳较快发展。一要调整投资与消费的结构比例平衡，扩大消费对经济增长的拉动作用，提高人民生活水平。二要调整外资与内资的平衡，取消外资企业的超国民待遇，实现内外资企业的统一税率、统一政策，保证内外资企业的公平竞争，维护统一的市场经济环境。三要调整国内市场与国际市场的平衡，降低经济对国际市场的依存度，扩大国内市场需求，提高国内市场对经济发展的支撑能力。四是要调整城乡区域发展平衡。从社会主义现代化建设全局出发，统筹城乡区域发展。坚持把解决好“三农”问题作为重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成东部、中部、西部优势互补、良性互动的区域发展格局。

3.统筹兼顾的利益平衡机制。科学发展还必须考虑社会各方面利益关系得到均衡和协调。新形势下我国经济社会发展出现的不和谐因素大都与不同群体之间利益矛盾有关，且大都是由于我们没有协调好各个阶层、各个群体的利益所引起。在社会主义市场经济条件下，利益上的差异和矛盾是不可避免的。从某种意义上说，市场本身就包含着利益差别，因为，市场体制客观上为掌握各种经济、社会资源的个人或群体提供了发挥自身优势的机会，要使这种矛盾不导致社会冲突，就需要从利益机制上加以整合。

构建利益平衡机制是抑制当前我国社会贫富趋向扩大的重要手段。在政策制定上，要坚持以最广大人民的根本利益为出发点和落脚点，抓准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，充分考虑和兼顾社会各方面的承受能力，坚决反对和纠正各种侵害人民群众利益的行为，千方百计保证广大人民群众都能享受到改革发展的成果。当前尤其要特别注意不能以牺牲困难群众的利益为代价来维护强势群体的利益，使社会财富向极少数人一方聚集。

建立利益平衡机制的核心是改革收入分配制度，规范收入分配秩序，构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系。合理的收入分配制度是社会公平的重要体现。要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重。着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付保障机制。要坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益，坚决纠正各种损害群众利益的行为。要进一步理顺分配关系，完善分配制度，着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。要加强法律、制度建设，堵塞各种漏洞，保证分配领域的正常秩序。要制定科学、合理的税收政策，建立和完善个人财产申报制度，严格实行代扣代缴制度。要加强税收监管，运用法律、经济、行政手段对逃税者严加惩处，加大打击力度。要建立合理的利益补偿机制，给利益受损的个人或群体提供一定的补偿，以提高社会公平的程度，促进社会的稳定和发展。

参考文献：

[1].高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[R].北京：人民出版社，2007.

关键词：人民币汇率形成机制对策

人民币汇率形成机制现状

目前人民币汇率形成机制是建立在人民币经常项目可兑换的基础上的，其外汇市场仍属于初级市场，缺乏系统完善的运行机制，在形成机制方面存在的问题主要表现为：

从交易主体上看，现行外汇市场组织体系不健全。按照国际惯例，规范的外汇市场组织体系应由一国中央银行、外汇银行、客户和外汇经纪人组成，而我国外汇市场主体只有外汇银行和中央银行。可见，我国现行外汇市场组织体系残缺，具有强烈的排他性和垄断性，缺乏广泛性。

从交易性质上看，现行外汇市场还只是一个与现行外贸外管体制相适应的本外币头寸转换市场，并非具有现代市场形态的金融性外汇交易市场。

从市场开放程度上看，现行外汇市场垄断程度太高，是一个不完全竞争的，供求关系扭曲的市场。这种状况形成了市场双边垄断的供求格局，即中央银行居于买方垄断地位，中国银行居于卖方垄断地位。这种严重缺陷导致了现期汇率明显地偏离市场汇率，而远期汇率则人为地排除了市场风险因素。

从交易内容和品种上看，现行外汇市场交易的内容和品种过于单一化。目前我国外汇市场的交易币种仅仅是美元、日元、港元和欧元；交易品种只有即期交易，还缺乏调期、期货、期权等业务品种。这种现状不仅不能满足我国企事业单位对多样化外汇交易的需求。

完善人民币汇率形成机制的对策

任何汇率制度不可能适应所有国家，也不可能适应某一国所有时期。我国应根据加入WTO后社会经济条件的变化，增加对外汇市场和人民币汇率的宏观调控能力，让人民币汇率充分反映外汇供求关系，并有效调节国际收支平衡。

加快建设货币市场

发达的货币市场是人民币汇率政策传导的重要媒介，中央银行可以根据宏观调控目标的需要，通过货币市场的操作，增加干预外汇市场的主动性。如：当外汇供大于求时，中央银行可以在外汇市场上买进多余的外汇，同时在货币市场上卖出等值的短期国库券。这样既维护了汇率稳定，又不增加货币供应量，从而可以改变目前中央银行被动吞吐外汇的局面。目前我国货币市场发展严重滞后，今后应集中精力，分层次地推进各子市场建设，尽快培育发达的货币市场。

适度增加人民币汇率弹性

由国际收支理论的货币分析法可知，为了维持固定的汇率水平，一国国际储备变动和基础货币供应必须服从于汇率稳定的需要。而实行弹性较大的汇率制度，不仅可以支持货币政策的自主性和有效性，保证货币政策的实施效果；也会防止投机性资本流入，减轻国外输入的通货膨胀压力；还可以提高企业和个人的汇率风险意识。因此，人民币汇率应逐步扩大浮动空间，并根据市场状况在规定幅度内灵活调整。同时，通过汇率微调，主动调节国际收支，使汇率成为调节国际收支的重要杠杆。

完善外汇账户管理和银行结售汇体制

外汇账户集中反映了企业和个人的外汇资金收付，因而成为外汇收支监管的重要关口。加入WTO后，要逐步放松经常项目外汇账户开立使用的限制。这样，既可便利企业的外汇收付，也有利于通过外汇账户来规范企业的外汇收支行为。目前，合并经常项目外汇账户的改革试点正在进行。由于外汇账户管理和银行结售汇体制密切相关，因而上述改革措施将有力推动强制结汇向意愿结汇的转变。实行意愿结售汇制，现汇帐户中的外汇既可以保留，也可以在外汇市场卖出。意愿结汇可以使央行摆脱外汇供求市场的被动地位，将外汇储备和汇率政策作为宏观调控的手段；可以提高企业的出口积极性，与外资企业享有同样的国民待遇；使企业、银行、央行各持有一定数量的外汇，可以加快外汇周转资金，提高外汇风险管理能力。避免出现外汇储备量大而企业普遍缺乏外汇，被迫发行外债的情况，更好的发挥外汇资产的效应。

积极完善现行外汇市场，向标准化、规范化的外汇市场靠拢

为了适应WTO的要求，应加快我国外汇市场标准化、规范化建设的步伐，具体表现在：逐步扩大我国外汇市场主体参与范围，放宽对交易中心会员持汇规模的限制，完善我国外汇市场组织体系；在交易性质上，实现向现代市场形态的金融性外汇交易市场转变；丰富外汇交易的内容和品种；完善中央银行市场干预机制。重点要完善中央银行干预外汇市场的操作方式，终取消强制结售汇制，建立起外汇资金的央行、商行、企业的三级“蓄水池”从而完善人民币汇率形成机制，允许其按外汇市场供求状况自由浮动。

另外，随着我国金融市场对外开放程度的加深，短期投机性资本可能通过各种渠道流进流出。短期投机性资本对国民经济运行中各种变动因素极为敏感，受心理预期因素的影响尤为突出。为了防止其对汇率制度的攻击，政府应建立起言行一致或确保政策连贯性的声誉，使政府发出的干预信号具有可信性，并影响投机者对人民币汇率的预期。

参考资料：

1.陈小五，《人民币汇率形成机制存在的问题及相应对策》，《国际金融报》，2002.4.23

2.关晓红，《完善人民币汇率形成和运行机制刍议》，《国际经贸探索》，2003年4月第2期

一、机构编制动态管理的概念和重要意义

机构编制动态管理是指机构编制管理机关根据经济社会发展和行政管理体制改革的需要，对机构编制进行动态调整和优化的一种管理方式。主要有三种形式：一是根据经济社会发展需要，对各类机构及其职责进行适时调整；二是在同一层级内调整行政和事业编制的，由同级机构编制管理机关按照机构有设有撤、编制有增有减、人员有进有出的方法进行调整；三是跨层级调整行政编制和事业编制，其中跨层级调整行政编制必须按程序由省级机构编制部门报中央机构编制部门批准。

建立健全机构编制动态管理机制具有重要意义：一是有利于提高机构编制资源使用效益。在当前机构编制总量控制的前提下，通过建立机构编制动态管理机制，对核定到部门单位的机构编制进行动态管理，畅通机构编制和实有人员的流动渠道，有利于盘活用好现有机构编制存量，发挥现有资源的最大效益，为严控财政供养人员只减不增提供坚实保障。二是有利于解决编制不足和结构过剩的矛盾。通过建立机构编制动态管理机制，依据不同部门的工作性质、工作强度、人员素质等因素科学核定编制，有利于解决重点工作和民生领域的用编需求，进一步提高为民服务水平，为经济社会发展提供有力支撑。三是有利于进一步提高政府效能。通过建立动态管理机制，加强对机构编制和人员的绩效管理和评价，使政府部门的编制配备更加有利于其职责履行，有利于控制政府规模，提高政府效能。

二、国内外机构编制管理的经验做法

（一）国外机构与人员管理经验做法

由于政治制度和组织结构不同，国外政府机构编制的概念并不通用，但对政府部门设置和机构编制调控都有着一套行之有效的约束机制。如：欧美主要通过财政预算手段调控人员编制，控制财政供养人员增长。日本则以《总定员法》为基础，实行定员管理。在冻结总定员数的前提下，各级地方政府的编制员额由各级议会通过一年一度的定员条例确定。《总定员法》主要有以下几个优点：一是规定上限，不容突破。二是缺编不补，合理调配。三是定期开展“定员削减计划”。

（二）国内外省市机构编制动态管理创新举措

近年来，部分省市积极探索机构编制动态管理方法，并取得了一定成效。

1.湖北宜昌市：依据社会发展确需增加编制的，按照“人随事走、编随人走”原则，开展横向调剂。

2.四川西昌市：一是按部门实有人员核定行政编制，空余编制一律收回。二是编制使用分基础编制和周转编制两大类。基础编制原则上不做调整，周转编制根据需要下达，约定条件收回，进人先申请周转编制。

3.江苏南通市：依据政府职能、地方一般财政预算、地区生产总值、人口增长情况等主要指标，采用定性和定量相结合、商因子标准化方法和控制论相结合，用加权平均测定编制增长率，并由此测算出编制总量控制数，实施总量控制、及时动态调整。

（三）东营市开展机构编制动态管理的主要探索

近年来，东营市为加强机构编制资源的动态管理，开展了一系列探索。一是探索实行引进人才专项编制。无空编的事业单位引进博士等高层次人才，可申请专项编制，明确使用期限为5年，5年内单位有空编或引进人员调离的，编制收回；专项编制按照“编随人走”原则，实行动态管理。二是探索实行“机动编制”管理。以精简压缩编制为契机，出台了《市直机动编制管理暂行办法》，对收回的编制作为机动编制统筹掌握、调剂使用。三是探索开展了机构编制事项跟踪问效，对机构编制决策事项进行跟踪评价，提高了对机构编制资源使用效益。

三、机构编制动态管理的主要问题和困难

（一）对机构编制资源认识不到位，动态管理缺乏思想基础。一方面，个别部门“本位主义”思想严重，工作任务增加就要求增设机构、增加编制，忽略了从完善工作机制、提升干部职工能力素质等方面解决问题。另一方面，部分部门编制资源“私有化”、“终身制”思想严重，将机构编制视为部门私有财产，只能增不能减，当单位职能弱化、不适应经济社会发展时，编制资源得不到及时整合。特别是随着政府职能转变和简政放权工作深入推进，这些片面认识加大了人员分流和编制下沉难度，阻碍了机构编制跨部门、跨区域、跨层级合理流动。

（二）编制核定缺乏科学依据，动态管理缺乏数据支撑。目前，除教育、卫生具有编制核定标准外，其他行业领域的机关事业单位缺乏指导性的政策依据和核编标准。随着社会经济发展，一些单位必须及时调整编制，适应工作需要。但是，由于缺乏指导性的政策依据和定编标准，编制核定多数是根据预计工作量、单位申请数量等信息进行估算，既不规范也不科学。特别是对于已经通过政府职能转变、机构改革及精简压缩编制工作核减收回的编制，在现实操作中也存在着再次分配不合理的现象。编制核定无据可依，影响了有针对性的动态调整。

（三）人员管理相对滞后，动态管理缺乏保障机制。对机构编制进行动态管理，最关键的是对实有人员进行合理调整。在机构编制动态管理过程中，如果仅对编制进行调整增减，而不对具体的人员进行调整，动态调整将会流于形式。当前，一是机关事业单位人员管理相对滞后，存在“能上不能下、能进不能出”现象，人员出口不畅。二是人员绩效管理机制不健全，激励机制尚未有效建立，不能有效解决在编不在岗、人浮于事等现象，现有人员编制效益发挥不足，既不能为动态管理提供依据，客观上还助推了部门单位对机构编制的需求。

（四）单位履职及机构编制使用评价体系不健全，动态管理缺乏调控手段。对机构编制实行动态调整，首先要确立调整对象、时间及方式等问题。当前机构编制部门对机构设置、编制核定等事项缺乏事中事后监管机制，职责履行评价机制尚未建立完善，对一些职能弱化、编制配备已经不符合经济社会发展要求，或随着政府职能转变和简政放权需进一步整合调整，已完成阶段性任务应予以撤销的机构及其编制情况，缺乏实时监管和评价，不能及时进行调整优化。

（五）部门间协调配合机制不健全，动态管理缺乏有效合力。机构编制的动态调整，不仅涉及到对机构、职责、编制动态调整，还涉及到职数、职称及实有人员的调整。如对职能弱化机构进行撤销或整合时，不但需要撤销机构、整合职能，还需要对人员进行分流，对领导干部作出安排，对财政资金安排作出调整等。因此，机构编制动态管理不但需要主管部门的积极支持，还需要组织、人力资源社会保障以及财政等部门的大力配合。当前，部门间协调推进机构编制动态调整的机制尚未建立起来，各部门共同推进动态调整措施的合力发挥不足。

四、建立机构编制动态管理机制的对策及建议

（一）加强宣传教育，提高机构编制工作认识

在全社会范围内，加强对机构编制政策法规的宣传力度，加强社会公众对编制资源的正确认识，特别是加强对领导干部机构编制政策法规的宣传培训，引导各级各部门进一步转变思想观念，破除机构编制“终身制”、“私有化”的旧观念，化解阻力，为动态管理营造良好氛围。

（二）完善管理体系，提升现有资源使用效益

1.建立机构编制标准化体系。一是制定出台区域编制核定标准。根据所辖地域面积、人口数量、经济发展水平等指标，制定不同部门与行业核定编制标准，科学测算不同地区机构总数和编制总量。对总量实行周期动态调整机制，每3―5年根据各指标变化情况重新确定一次。二是制定各类机关事业单位编制核定标准，完善机构编制标准化体系，为机构编制动态调整提供科学依据和数据支撑。三是放宽基层机构编制管理权限。在上级核定的机构编制总量内，市、县级编办进行自主管理与调剂，可根据工作需要进行编制跨层级调整；按照“撤一建一”的原则，在不突破2012年底机构限额的前提下，对机构进行撤并整合及设立。

2.完善人员绩效考核体系。全面推行聘用制度和岗位管理制度，坚持按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理，变身份管理为岗位管理，完善能进能出、能上能下的灵活用人机制。同时，进一步创新重点领域特别是教育、卫生等民生领域的机构编制管理方式方法，通过实行“县管校聘”、编制备案制等措施，变“单位人”为“系统人”，提高人员管理水平，释放用编压力。

3.建立完善评估问效体系。机构编制的动态调整，必须建立在对部门职能配备、职责履行、编制使用等科学评价和日常监管的基础上。如果评价、监管体系不健全，动态调整就会缺乏科学依据。尤其是随着政府职能转变和简政放权的深入推行，部门单位的职责、任务量变动较大。因此，对机构编制部门来讲，应加强对机关事业单位的常态化监管，建立健全对部门单位在职能配置、职责履行、机构设置、编制核定等方面的评估制度，定期对机构的职能变化、工作任务和职责履行情况进行评估，并依据评估结果优化机构编制配备，适时核减职能弱化、任务减少和空编较多单位的编制，增加重点领域和关键岗位的编制，实现编制资源的优化配置。

（三）创新管理方式，切实盘活机构编制资源

建立机构编制动态管理机制，必须创新机构编制管理方式，可因地制宜在以下几个方面进行探索：

1.实行“空编统一集中管理+调人带编”模式。加强对空编的管理是盘活存量的基础，也是实现动态管理的前提。编制部门可对行政和事业空缺编制统一收回，分层级分类别建立行政、事业空缺编制数据库，实行统一管理，优先解决关键领域和重点一线岗位的机构编制需求，保障资源按需分配。同时，对因职责任务增加需补充人员的部门单位，实行人员带编调整，真正让核定到各部门单位的编制“活”起来。

2.探索“基础编制+动态编制”模式。建立“基础编制+动态编制”管理方式，基础编制是指部门完成基本职责所需的编制，动态编制是指部门承担阶段性任务所需编制。基础编制应当保持相对稳定，原则上不作调整，但由于人员退休等原因出现空编的，经由编制部门深入调研后，根据部门单位具体情况确定能否继续使用。动态编制应按照规定程序从严控制，机构编制部门定期对履职和编制使用情况进行评估，适时对动态编制作出调整。

3.定期开展精简压缩编制。定期开展核编减编工作，对部门职能弱化、不适应经济社会发展需要的部门单位予以合并、撤销和压缩、收回编制。通过核减编制倒逼部门单位优化队伍结构，加强人员管理，提高编制使用效益，核减收回的编制用于动态调整，逐步形成动态管理的良性机制，让动态管理真正“动”起来。

4.核增编制时明确使用期限和条件，按规定收回。对特定用途或特定类型的编制，如引进人才、接收干部等政策性人员需核增的编制，明确使用期限和条件，到期或条件满足时收回。这种方式，既能满足无空编单位补充人员、优化结构的需求，又避免了编制沉淀，改变了编制部门化、能增不能减的思想认识，回收编制也没有阻力，提高了编制使用效益。

（四）健全保障机制，确保动态管理取得实效

1.建立完善部门联动机制。建立机构编制部门与组织、人社、财政、纪检监察等部门的配合协调机制，构建机构编制管理、组织人事管理、工资管理、财政预算管理等相互协调、相互制约的联动机制，形成机构编制动态管理机制的强大合力，确保动态管理各项决策落到实处。

2.完善日常监督检查机制。一是机构编制部门采取下查一级、交叉检查等方式，对部门单位执行机构编制工作执行情况和动态调整落实情况实行定期和专项督查。二是建立预警机制。各级机构编制部门建立完善机构编制台账、信息数据库，有效预警各类机构编制违纪违规行为，超前预防。三是畅通公众参与监督渠道，在机构编制门户网站公开机构编制事项，利用网络、来信来访、举报等方式，提高机构编制公众参与度。

1、部务会议是对有关全局工作和重大问题进行决策的会议，是本部实行集体领导的主要形式。参加部务会议的成员是：部长、副部长。办公室主任和与议题有关的组室负责人列席。会议由部长召集、主持，或由部长委托一位副部长召集、主持。

2、部务会议的主要任务：

(1)学习和研究贯彻落实上级有关组织工作的指示、决定，结合本地和本部的实际，讨论党组织建设和党员队伍建设、领导班子和干部队伍建设等方面的重要问题，作出决策；

(2)研究决定提交县委常委会审定并以县委名义或本部名义发出的组织工作文件；

(3)研究本部和全县组织工作的规划、部署、总结、请示报告和重要会议的报告；

(4)听取对领导班子和领导干部考察的重要情况汇报，讨论需要报请县委审批的干部任免事项，审批本部管理干部的任免事项；

(5)制定县委所管干部的交流计划，确定科级后备干部名单和科级干部的选派培训进修名单；

(6)审议干部待遇、工资、离、退休、参加革命工作时间和干部的审查结论；

(7)研究本部的机构、编制和决定本部干部的调配、任免、奖惩等问题；

(8)研究决定按有关规定必须集体决定的其他重大问题。

3、部务会一般每半个月召开一次，特殊情况可另行安排。所有部务会成员到会方能举行。

4、部务会实行民主集中制原则，讨论决定问题应充分发扬民主，各抒己见，畅所欲言，表示明确态度。对于干部任免事项和其他重大问题，应在充分酝酿讨论的基础上再作决定。个人如有不同意见，允许保留，但必须服从和执行集体的决定。如意见分歧较大，除在紧急情况下必须按多数意见执行外，一般应暂缓决议，待进一步调查研究、交换意见后再作出决定。会议讨论干部任免事项，必须做到材料齐全，程序完备，不搞临时动议。对部务会通过的决议和文件，由有关组室负责落实，办公室检查执行情况。

二、部长办公会议制度

1、部长办公会议是具体落实部务会决定的工作会议，由部长或副部长召集、主持，部务会成员或相关组室负责人参加。

2、部长办公会议的主要任务是根据部务会决定，就上级指示精神及工作中重要问题进行具体研究。

(1)听取组室工作汇报，安排、部署当月工作，讨论、研究日常工作中有关政策性问题。

(2)讨论、研究重要案件；

(3)讨论处理不需要部务会讨论的其他重要问题。

3、会议由办公室发出通知，作好会议记录。组室需要提交部长办公会议讨论的问题，事先要做好准备。

4、经过部长办公会议决定的问题，如果事关重大，应由部长办公会议主持人提请部务会议审定或报部务会议备案。

三、思想政治工作制度

1、部务会要切实加强对思想政治工作的领导，每季度分析一次干部职工思想、工作、作风方面的情况，发现问题及时解决。

2、机关党支部协助部务会做好思想政治工作，要定期组织学习，经常开展活动，并坚持好“”制度，充分发挥保证监督作用。

3、实行分工负责、分级管理的办法。即：部长负责副部长，副部长负责分管组室负责人，组室负责人负责本组室干部职工的思想政治工作。每年找干部谈心不少于二次。

4、坚持开展走访、谈心活动。部领导和组室负责人对干部职工家庭矛盾、邻里纠纷、病伤事故、婚丧喜庆、调动搬迁等，坚持“五必访”；对干部工作调整、职务升降、奖惩、工作失误、同志之间发生矛盾等坚持“五必谈”。

5、本部调进调出干部，由部领导谈话。

6、本部干部参加进修培训，均由部务会统一考虑。参加学历培训(含自学考试)应由本人申请，部务会审批。

7、本部干部因病、伤住院，部领导和机关党支部、工会应出面进行看望和慰问。

8、干部家属及直系亲属(父母亲、配偶的父母亲)逝世，由部领导和机关工会负责慰问。

四、学习制度

1、按照中央统一提出的“三个代表”重要思想学习教育活动的部署，切实抓好邓小平理论、组工业务、经济管理和法律、法规及计算机知识的学习，发扬理论联系实际的优良作风，努力提高思想政治水平和业务工作能力，增强做好本职工作和服务经济建设的本领。

2、坚持机关学习制度，保证学习时间。每周安排半天集中学习或开展活动（特殊情况可以调整），集中学习由部机关支部和办公室具体组织安排，学习时间非特殊情况不准请假。学习考勤由办公室负责登记。

3、建立严格的学习考核、考试制度，将学习情况列入干部考核的主要内容。

4、参加学习要认真做好学习笔记，年终进行检查。

五、部领导班子生活会制度

1、部领导班子生活会每半年召开一次，根据需要，也可以随时召开。班子成员要积极参加所在党小组民主生活会，坚持过“双重”组织生活，自觉接受党内监督。

2、生活会由部长主持，部务会全体成员参加。

3、遵循团结──批评和自我批评──团结的方针，生活会上要积极开展思想斗争，以求达到统一思想、增强团结、互相监督、共同提高，增强战斗力和凝聚力之目的。

4、生活会日期和议题确定后，要提前通知与会人员。会前，主要负责同志应广泛征求意见和建议，为召开生活会作好充分准备，以保证质量。

5、对生活会上反映出来的问题要认真进行研究，提出切实可行的解决办法。重大问题要及时向县委报告。

六、党小组生活会制度

1、党小组生活会至少每半年召开一次，具体时间由支部决定通知。

2、党小组生活会由党小组长主持，小组全体党员参加。

3、党员领导干部以普通党员身份参加党小组生活会。

4、党小组生活会前，应根据支部要求，结合本小组党员情况，确定好生活会主要内容和要重点解决的问题，并认真开展批评与自我批评。

5、召开党小组生活会要按要求认真做好记录，生活会后按时报送机关党支部查阅。

七、廉政建设制度

1、从讲政治的高度坚持原则，秉公办事，严格遵守各项规章制度和工作纪律，热情为党员、干部、知识分子和群众服务，当好人民公仆。

2、不得利用职权或凭借本部门的权力和工作之便，在干部任免、安置、调动、培训、入党、晋级、奖惩、更改参加革命工作时间等方面徇私情、谋私利。

3、下基层一律要求在机关食堂就餐。

4、严禁公款旅游，出差必须按有关规定乘坐交通工具和住宿，超过规定的费用一律自理。

5、严禁请客送礼，不得接受下级单位或个人酬谢与馈赠；婚丧喜庆活动，不准大操大办(本部干部必须向部领导报告，经同意后按有关规定办理登记手续)。

6、不准以部领导、组织部名义随意向下属单位调车，严禁在乡镇调车，因公调用外单位车辆，事前应向办公室申报，并报分管部领导同意。

7、不准以任何名义或方式在外单位报支个人费用。

8、认真贯彻执行《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，立足教育，着眼防范，从严治部，把本部机关廉政建设与民主评议、民主测评结合起来，实行责任考核、责任追究，对造成不良影响的，组室及组室负责人不得评先评优。

八、联系群众制度

1、建立工作联系点。各组室除建立各自的业务工作联系点以外，还应积极参加机关建整扶贫和经济联系点的工作，认真落实结对扶贫任务。各党小组要定期组织干部到点上参加劳动，密切群众联系，帮助群众脱贫致富。

2、深入基层调查研究。部务会成员全年下基层时间不少于90天，其中在乡镇住宿时间不少于20天。从事业务工作的干部全年下基层时间不少于60天。

3、定期召开党员、干部、知识分子座谈会，倾听他们的意见，制定解决问题的办法，改进工作方法，努力提高组织工作水平。

4、进一步建立健全工会活动制度，机关工会力争每季度组织开展一次工会活动，活跃气氛，融洽感情，增强凝聚力，提高工作积极性。

九、为民服务首问首办制度

1、全体机关工作人员应做到全心全意为人民服务，改进工作作风，注重工作效率，提高服务质量，勤政为民，对群众负责。

2、群众到我部办事，咨询有关政策，被询问的第一位工作人员视为首问责任人，负责办理的第一位工作人员为首办责任人。

3、责任人必须热情接待群众，问到谁谁负责，属于职责范围的业务工作认真办好，不属职责范围的工作要耐心解释并引荐给负责办理的责任人。

十（代写文章：微信：13258028938）、工作制度

1、建立登记簿，件由部办公室登记，并按来访内容批转到各组室，各组室对署真实姓名的件应及时承办。

2、对来访者提出的问题，要认真处理。不能及时答复的问题，应如实做好记录，请求研究后函复或转告本人。

3、组室可以直接答复的，要在7天内回复，需要请示研究的，应在一个月内回复。对于不能解决的问题，要耐心做好解释工作。

4、上级和其他部门批转给本部的群众来信来访，应及时处理，并向交办单位及领导汇报处理情况和结果。如在限期内尚未处理的应向交办单位说明情况。

5、件的呈送、批转，要履行合法手续，提高办事效率。

十一、文明办公制度

1、全体机关工作人员要保持组织工作者良好的职业道德，做到：公道正派、务实创新、热忱服务、甘当人梯、严守纪律。

2、对工作认真负责，一丝不苟。处理问题要坚持按政策、讲原则，做到实事求是，准确、高效。

3、待人态度和蔼，言行举止文明礼貌。接待来访做到一起立、二请坐、三倒茶、四办事、五送客。

4、遵守办公制度，上班时间不扯闲话、办私事。

5、因公外出必须事先向部办公室报告，无特殊情况各办公室要保证不关门。

6、保持办公室的整洁安全。上班前应烧好开水，搞好卫生；下班时办公桌上应收拾干净，离人时关好电器设备和门窗。

十二、请示报告制度

1、部内按照层次管理、分级负责的原则实行请示报告制度。组室请示问题，应提出解决问题的初步意见，由组室负责人向分管部领导请示，再由分管副部长或受分管副部长委托向其他部领导汇报或提交部务会、部长办公会议研究决定。重大问题经部务会研究后，如有必要再向县委请示报告。

2、请示报告内容：

(1)有关全县组织工作的重大活动、上级重要文件、突出问题或突发事件；

(2)县委、县政府领导和市委组织部交办的重要工作；

(3)干部调训；

(4)购置物品或经费支出事项；

(5)其他较为重要的事项。

（代写文章：微信：13258028938） 3、实行请示报告单制度。组室向部领导(或部办公会、部务会)汇报请示问题，应填写报告单并按组室分别编号存档。凡以部名义向县委或市委组织部请示的问题，由部办公室统一编号存档。

4、注重抓落实。请示报告的有关问题要环环紧扣抓落实，做到件件有回声，事事有着落。

十三、考勤制度

1、出勤。按规定按时上下班，工作人员上班时间因故不能上班者，必须履行请假审批手续，否则视作旷工追究有关责任。

2、请假。干部因事因病要请假，1天以内由组室负责人审批，两天以上(含两天)须报经分管部领导批准。组室负责人请假，由分管部领导批准；副部长请假，由部长审批。

干部请婚假、产假、探亲假、公休假、病假等，均按国家有关政策规定办理审批手续。

3、考勤。本部考勤工作由办公室归口管理，并不定期抽查签到。

十四、收文处理制度

1、凡发送本部的文件、资料，包括直接寄送到组室的和部领导、组室负责人参加会议带回的，应交办公室保密员统一接收处理和保管。发送部领导个人的文件、资料、信函，由部领导委托保密员接收、保管，用专卷呈部领导阅示。

2、处理各类来文要严格按照程序办理。收文后由保密员登记、编号，属上级部门来文，直送部领导阅示，属下级及平级单位来文，先送办公室主任批注，再送部领导阅示；有关科室阅办。阅办文件，要在文件处理单上签字；明确由组室承办的文件，保密员应及时传送有关组室，相关组室阅文后应及时处理，按期报告办理结果。保密员要注意及时进行督办和催办。

3、文件处理完毕，保密员要及时收回归档。借阅文件必须办理借阅手续，严禁将文件带入家庭及公共场所。

十五、文件签发制度

1、凡以县委组织部名义下发的政策性文件、重大工作布置方面的通知、干部职务任免通知以及向市委组织部、县委呈送的重要请示报告，由分管的副部长审核，部长签发，编“慈组发”“慈组干”字号。

2、凡以部名义下发的一般性业务通知、通报，部务会或部长办公会研究决定的对有关问题请示的批复、复函，均由分管的副部长审核、签发。分别编“慈组通”、“慈组审”、“慈组函”字号。其中,“慈组通”“慈组审”字号编在文件中央，“慈组函”字号编在右边（代写文章：微信：13258028938）上。

3、凡以部名义下发的“慈组发”、“慈组通”文件，必须先送办公室负责人核稿后再送交部领导审核签发。

4、凡以本部名义起草的文件底稿，一律与两份正式文件一并交办公室存档。

十六、文件材料立卷归档制度

1、上级来文和本部制发的文件材料底稿一律由办公室保管、立卷归档。有关文件材料因工作需要留组室的，经办公室同意后可留用或复印。

2、保密员要加强对部内文件材料的收集、管理。已办理完毕的文件材料要及时归入有关卷宗，年终按要求立卷归档。

3、各组室形成的材料、统计表、名册、报表及有关声像资料等，要求每季度自行清理一次，年底集中整理。

4、部务会研究干部的记录、干部考察的记录、干部考察测评材料、干部谈话记录及有关人事任免资料，由干部一组收集整理立卷，定期移交本部文书档案室存档。

5、外单位到本部查阅文书档案资料，必须经办公室主任批准；本部各种原始记录，一般不准外单位查阅。

十七、文件资料打(油)印制度

1、打印范围：县委组织部的编号文，经部领导同意需以部名义外送的各类非正式公文，领导同志的讲话稿，工作月报、部刊、调研信息材料及部领导交办的其他文稿。

2、凡需打(油)印材料，应由组室负责人签字同意后方可打印。

3、文件打印要求准确、规范，字迹清晰。

4、打印文件校对由起草组室负责，并署校对者姓名。

5、不允许到部外打印材料，特殊情况报分管的部领导同意。

十八、公章管理制度

1、部公章使用范围；

(1)以部名义上报下发的文件材料；

(2)调配干部的信函和干部任免呈报表；

(3)以部名义开出的公务活动介绍信；

(4)转移党员组织关系介绍信；

(5)本部其他重要公函；。

2、部公章使用和保管办法

(1)凡使用部公章，须经部领导批准，用时应带批件；

(2)部公章由保密员负责保管(办公室主任配钥匙一把)和监印，用时应建立登记制度，以备考查。

(3)不准为个人私事或在空白纸上加盖公章；

(4)对不符合使用公章的函件等，监印者不予盖章；如需使用公章的函件字迹潦草，词语含混，内容错误时，应抄正修改后再行盖章。

十九、保密制度

1、本部工作人员必须严格遵守党和国家的保密规定和制度，提高警惕，严守党和国家的机密，做到不泄密、不失密，并同危害党和国家秘密安全的言行作坚决斗争。

2、“秘密”级以上文件一律由部保密员保管，其他任何人不得保存。借阅必须办理借阅手续，复印、翻印必须按规定履行审批手续，并不得将秘级文件带入家庭和公共场所。

3、做好有关会议内容的保密工作。本部研究干部人事及其他需保密事项的会议，无关人员不得随便进入会场；与会人员要严守秘密，不准向外泄露会议内容。

4、本部会议记录由办公室主任保管，牵涉有保密内容的，未经批准不得让人查阅。各种干部考察(审查)材料、考察干部记录，由干部一组(二组)集中统一管理，严防丢失扩散和失密。

5、印制需要保密的文件材料，必须在本部打印室或印刷厂保密车间印制。印制的废纸必须及时销毁。各种文件材料、内部书刊均不得作废品出售。

6、干部职工调出本部，应将自己经手的文件资料全面移交，防止出现漏洞。

二十、行政业务经费管理制度

1、本部经费的使用，本着艰苦奋斗、勤俭节约的原则，实行统一管理、公开建帐、定额包干、超支不补、结余留用的办法，由办公室负责实施。

2、本部各类经费开支(出差费除外)，一律先由组室造预算，并填写请示报告单，经办公室初审后再报有关部领导审批。报销票据由办公室根据审批的预算方案进行审核，再送分管财务的副部长审批，未经审批擅自开支的不予报销。

3、部内经费开支实行分管部领导“一支笔”审批制度。报销的票据须由经手人、审核人、分管部领导共同签字。2000元以内的开支由分管财务的副部长审批，2000元以上的开支(常规性支出除外)事先须经部务会同意，再由分管财务的副部长审批(党费开支由分管党建的副部长审批)。

4、本部的专项经费实行专款专用、限额报销的办法，属预算内的经费，集中管理，专款专用，单独建帐。由组室从本级新争取的经费，组室限报70%。组室从上级部门和中央、省市驻慈单位争取的经费，组室限报80%。各组(室)要积极主动地争取经费，确保工作正常运转。

5、创收经费的管理：电教中心使用部内电教设备创收经费，扣除成本后，组室限报40%；机关工委举办入党积极分子培训班创收经费，扣除成本后，组室限报60%；其它组室创收经费(如印制电话本等)，扣除成本后，组室限报80%。

在创收和争取经费过程中不得有损组织部门形象，县内(不含财政)争取经费应先经分管领导和分管财务的副部长同意。组室可报经费若有结余，结转下年使用。

6、部公用经费收支项目

收入项目：

(1)机关工作人员经费；

(2)预算内专项经费；

(3)新争取的预算外专项经费。

支出项目：

(1)干部工资及政策性补贴；

(2)会议费；

(3)小车用油、维修、保险费用和驾驶员补助；

(4)部领导办公、差旅费用；

(5)部领导办公电话费和传真费；

(6)水电费；

(7)接待费；

(8)部里统一订购的报刊书籍费；

(9)公用办公设备购置费用；

(10)干部福利费；

(11)医疗保险费；

(12)门诊医疗包干费；

(13)建整点村工作支出；

(14)独生子女和幼儿入托按政策规定标准补助费；

(15)其他公务活动费。

7、组室包干收支项目

收入项目：

(1)办公费、业务费年包干人平200元；

(2)争取及创收经费限额报销部分。

支出项目：

(1)干部旅差费；

(2)学习考察培训费；

(3)材料打印邮寄费；

(4)电脑耗材及维修费；

(5)组室电话费；

(6)其他公务活动费。

组室经费必须确保组室工作正常运转，结余部分再由组室负责人、分管副部长统筹安排。

其它公务活动费支出应先填写请示报告单，由分管部领导签字同意后方可凭据报销。

8、调进（调出）干部按每月20元标准增（减）组室包干基数。

9、干部福利费

(1)在职工作人员门诊医药费在IC卡实施前实行包干使用，包干金额为：工龄+包干基数，工龄每月1元，包干基数每月40元。住院医药费按《慈利县城镇职工医疗保险实施细则》的规定办理。

(2)本部干部职工及其配偶因病住院，由部领导、机关党支部、工会或组室派代表看望，可报销一次金额为200元左右的慰问费。本部干部职工的其他直系亲属因病住院，不报销慰问费。

(3)本部干部职工的直系亲属(父母、岳父母)过世，部内给予一次性安慰金400元或价值相当的物品。

(4)本部干部按规定报销子女托幼费，凡父母属双职工的，每半年报销托幼费150元；凡父母一方无工作单位的，每半年报销托幼费300元。

二十一、财产管理

1、本部财产由办公室统一管理，统一调配。

2、本部财产按需要分到组室使用。各组室应逐一造册登记，明确专人负责。

3、如本部或组室管理实物的工作人员变动，必须清理财产，办理好转交手续。

4、干部临时借用公物，必须办理借用手续，及时归还，损坏赔偿。

5、组室确需添置财产的，必须先提出申请，并造出预算，然后送办公室综合平衡，报分管财务的副部长审批。购置后，办公室及有关组室分别列帐，由实物管理人签收后，凭预算审批报告办理报销手续。无结余经费的组室，原则上不添置财产和大型办公用品。

6、爱护公共财产。如发生丢失、损坏公物者，应照价赔偿。

二十二、来客接待制度

1、接待工作由办公室统一管理，相关组室负责协调接待(乡镇来客每次陪同人数不超过2人)，做到热情服务，厉行节约，从严控制接待开支。

2、接待客人应事先与办公室取得联系，由负责接待工作的同志按有关程序审批后，统一向定点宾馆(餐馆)开出“接待审批单”安排餐宿。未按程序审批或擅自提高接待标准的开支费用不予报销。

3、接待上级组织部门的客人一般只宴请一次，其余原则上用工作餐，乡镇来客只开工作餐。

4、接待标准：宴请餐一般应控制在每桌200元以内(含酒水、不上包包烟)；工作餐标准为每人每天35元(早餐5元，中、晚餐各15元)，乡镇来客每人每天25元(早餐5元，中、晚餐各10元)，工作餐一律不上酒水。

5、原则上同城不开餐。

二十三、小车管理制度

1、本部小车由办公室统一管理。

2、本部工作人员一般不能因私用车，特殊情况需报分管办公室的部领导同意，并自己负责油料费。

3、公派用车，油票由司机到办公室领取，标准每百公里15升，并认真登记签字。

4、爱护车辆，保证安全，小车驾驶员应自觉做到不违章驾车，严禁将车借给他人使用。驾驶员未经部领导批准或未接到办公室用车通知，不得擅自动用小车，若有违反，发现以后，轻者批评教育，费用自理，每次罚款200元，发生事故，造成损失，后果一切自负。

5、发生责任事故，除接受交通管理条件处罚外，取消行车安全奖，并按所负责任之大小赔偿一定的经济损失，全部责任赔偿损失的10%，主要责任赔偿损失的8%，同等责任赔偿损失的5%，次要责任赔偿损失的2%。

6、车辆维护须事先由驾驶员提出请示报告，内容包括维修理由、时间、地点、添置的零部件和需要的资金预算等。办公室并派员一同监修。

7、司机出车下乡或县外出车按干部出差给予伙食补助，零阳镇范围内出车不予补助。

8、双休日或节假日出车，除享受出差伙食补助外，每天增加补助10元。

9、驾驶员享受劳保费每月20元、职业补贴每月40元，防尘费每月50元(不另报洗车费)，行车补贴每公里0.03元，行车安全奖为保险公司保险费返还款。

二十四、会议室管理制度

1、会议室由办公室统一明确专人负责管理。

2、会议室的卫生和开水，原则上谁用谁负责。

3、除特殊情况外，使用会议室必须提前一天与办公室衔接。否则不予安排。

4、如出现同时有多个组室提出使用会议室的情况，办公室将按先后顺利进行衔接安排。

5、会议室钥匙不得随意给他人。

6、讲究卫生，爱惜公物，损坏物品需照价赔偿。

二十五、机关卫生制度

1、部办公楼层的公共走廊、楼梯和各办公室地板应坚持每天清扫拖洗一次。公共区域由各组室轮流值日，组室室内卫生各负其责。

2、办公室内要经常保持整洁，不乱堆、乱丢、乱钉、乱贴、乱挂，下班时，用过的资料纸张要清理入柜，一律不得乱堆在办公桌上。

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