【正文】
市域社会治理现代化试点工作调研报告
为推进我市市域社会治理现代化试点工作，建设更高水平的平安晋城、法治晋城，按照政协晋城市委员会2020年度协商计划安排，2020年11月—12月，由市政协副主席崔守安带队，社会法制委员会组织部分市政协常委、委员组成专题调研组，深入各县(市、区)及市直有关单位，对我市市域社会治理现代化试点工作进行了调查研究。现将调研情况报告如下:
一、创建全国市域社会治理现代化试点城市进展情况
去年12月3日，全国市域社会治理现代化工作会议召开，部署启动市域社会治理现代化试点。会后，我市对标一流，迅速行动，市委常委会专题研究中央、省委关于市域社会治理现代化第一期试点城市的决策部署，立足我市连续八年群众安全感、获得感和幸福感名列全省第一，三获全国综治最高奖“长安杯”的优势，提出创建试点城市目标。有关部门结合我市实际，积极申报，完成了各项前期准备工作。今年5月试点工作全面启动。在市委坚强领导下，我市以“三零”单位创建为抓手，以市域社会治理现代化为目标，紧盯治理难题，聚焦基层基础，突出晋城特色，整合资源力量，完善政策措施，强化督导考核，形成了党建联片共建、矛盾联调共治、信息联通共享、部门联手共创、城乡联动共赢的互联共建态势，试点工作取得重要阶段性成果。全省市域社会治理现代化试点暨“雪亮工程”建设工作推进会在我市召开，充分体现了省委对晋城市市域社会治理现代化试点工作的支持和肯定。从进展情况看:
一是制定了明确细化的目标体系。坚持市委统一领导，出台了三个指导性文件:《中共晋城市委、晋城市人民政府关于加快推进市域社会治理现代化的实施意见》;《中共晋城市委平安晋城建设领导小组关于印发<推进市域社会治理现代化2020年行动计划>的通知》;《全国市域社会治理现代化试点工作指引任务分解表》。各县(市、区)及市直有关单位结合实际，认真对照各项目标任务，逐条细化工作措施，印发了工作方案，建立了目标评价体系。目前，市县两级已将市域社会治理现代化试点工作纳入“十四五”规划、全市平安建设考评和市委目标责任考评体系，与各级表彰奖励、干部提拔使用、晋升晋级、文明单位创建挂钩，以考核倒逼责任落实、工作落地。今年5月20日我市召开创建全国市域社会治理现代化试点城市动员部署大会。市委书记张志川作动员讲话，要求“三年任务两年基本完成”，为全国市域社会治理现代化贡献“晋城经验”、提供“晋城样板”。市委常委、政法委书记、统战部部长、市政协党组副书记、市委平安建设领导小组常务副组长石云峰就推进全国市域社会治理现代化试点工作作安排部署。9月11日我市组织召开市域社会治理现代化试点观摩交流会和工作推进会，要求各级党委政府抓好任务落实，完成工作进度。成立了市委党校骨干教师组成的市域社会治理现代化研究课题组，将市域社会治理现代化纳入了党校教育。同时，还召开3次建言献策座谈会、7场“法学沙龙”。专家学者及相关人士就试点中的目标完成情况和存在问题深入研讨、开展交流，提出工作建议。当前，全市目标导向明确，试点工作稳步推进。
二是形成了有效运转的责任链条。按照市委关于试点城市创建和文明城市创建“双轮驱动、双创并重”的要求，我市把试点工作作为“一把手”工程，形成了市级统筹协调、县级组织实施、乡镇(街道)强基固本的市域社会治理链条。根据工作需要，我市成立了市域社会治理现代化试点工作组，在市委平安建设领导小组领导下开展工作，明确了各成员单位工作职责。试点工作组下设办公室和党建引领工作推进小组、法治工作推进小组、德治工作推进小组、自治工作推进小组、智能化工作推进小组。各县(市、区)按照市委要求，加强组织领导。目前市、县“一办五组”工作专班都已按年度重点建设项目要求，发挥牵头作用，加快组织实施。为推动各项任务落细、落小、落实，建立了试点工作联络员报告制度和督办制度。同时注重宣传推动，在主流新闻媒体和“一网两微三号”晋城政法新媒体宣传群组开设市域社会治理专栏，反映工作进展，总结特色经验，创造良好氛围。
三是推出了具有特色的典型经验。在自治方面，城区洞头村、陵川县小召村、沁水县下沃泉村等，依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等形式，广泛开展村民议事、民情恳谈等基层民主协商活动。在法治方面，积极创建枫桥式公安派出所，沁水县龙港镇派出所、城区白水街派出所、阳城县凤城镇派出所、高平市城南派出所争先进、创亮点，做到了“矛盾不上交，平安不出事，服务不缺位”。陵川县县城老干部社会治安综合治理办公室，发挥离退休干部专业知识和经验优势，32年服务平安陵川建设，受到中组部表彰。沁水县组建了以县矛盾调解中心为龙头、区域调委会为依托，乡、村两级调委会为前沿，有关调解室为补充的人民调解网络，“司法确认”和“调援对接”机制调动了调解纠纷的主动性积极性。泽州县川底法庭建立和事佬工作室，开展诉前调解，打造“川底模式”。在德治方面，阳城县演礼乡献义村重视道德教化作用，坚持以德治村，坚守和谐之道。城区黄城社区挖掘中华优秀传统道德文化精髓，打造陈廷敬文化品牌，为社区治理提供精神动力。在智能化建设方面，创新开发晋城市市域社会治理现代化试点智能化工作平台。“雪亮工程”走在全省前列，已接入7720路一类监控视频、4000路二、三类监控视频，联通了视联网，具备省、市、县、乡视频会议功能。市大数据局与阿里巴巴合作开发的智慧政务、智慧停车等16个集成建设项目，获2019—2020年度数字政府建设卓越实践奖。高平市以数字政府建设为支撑，打造出县域社会治理“高平新样本”。城区实行全科网格管理，划分网格682个，为每个网格落实了每年6000元的绩效补贴，提高了网格员的职业认同感和幸福感，有效提升了社会治理的精细化水平。在心治方面，泽州县实施心理服务体系建设示范工程，加强心理疏导和危机干预工作，实现一般人员不脱节、重点人员不失控两个确保，社会心理健康水平整体提高，社会治安案件连年下降。
二、我市市域社会治理现代化试点工作面临的问题和困难
我市在试点工作中激发了活力，取得明显进展，但在实践中也存在一些问题和困难:
1.党建引领有待加强。有的党组织党建理念和工作方式陈旧，不适应从管理到治理的转变，创新意识不强;有的弱化、虚化、边缘化，领导作用发挥不充分;有的工作机制不适应治理需要，街道社区和农村统筹协调能力弱，共治共建未形成常态;有的工作行政化、停滞化、务虚化倾向严重，创建积极性不高，内生动力不强。
2.治理主体参与不够。政府职能部门民主决策不够到位，依法行政仍有差距，提供的公共产品不适应群众日益增长的美好生活需要。行业监管存在失位缺位现象，齐抓共管矛盾风险机制未形成常态;群团组织维护公共利益、救助困难群众、预防违法犯罪的制度化渠道仍需进一步拓宽，助推社会治理现代化作用有待进一步发挥;全市1100多个社会组织整体上发育不健全，城乡基层生活服务类、公益慈善类、专业调处类、治安维稳类社会组织在社会治理中的协同作用不够明显;青年参与缺乏支持。基层社会治理制度滞后于青年日益增长的参与热情，还没有为青年参与社会治理开辟足够的空间，对青年参与社会治理支持力度还有待进一步增强。相关部门对青年公益社会组织政策扶持力度不大，在经费保障、业务培训、孵化支持、联系对接等方面缺少有效举措;互联网时代群众工作机制不完善，尚未建成平行、互动、多样的群众参与网络平台，网络问政刚刚起步。如何有效引导各界人士发挥自身优势参与社会治理，也成为当前面临的新情况新问题。
3.多元解纷尚未形成。思想认识存在偏差。社会普遍关心、支持、参与矛盾纠纷多元化解的氛围不浓，参与化解矛盾纠纷的志愿者占人口比重较低，“多一事不如少一事，事不关己，高高挂起”“信访不信法”的社会心态依然存在;政策法规不够完善。各部门在矛盾纠纷多元化解中的定位和职责散见于各级各类文件中，纠纷解决的工作机制、程序设置及资源配置等具体规定多是基于各县(市、区)实践经验的总结，针对多元纠纷化解途径、化解流程、法律效力的确认、组织保障等缺乏具体的法律依据;调解工作发展不均衡。司法调解发展迅速且相对规范，行政调解较为被动且实效不强，人民调解专业化程度有待提升，社会组织调解尚在探索起步中。特别需要引起重视的是，人民调解员绝大多数都是兼职的，整体年龄偏大，政策法律素质不高，工资待遇低，人员流失现象明显。调解经费保障落实难，有预算无经费的情况普遍存在;人案矛盾非常突出。全市法院员额法官人均结案173件，阳城法院人均结案276件，反映出诉前调解还有很大空间。潜在矛盾风险还很突出。我市房地产领域的违规预售和延迟交房风险、金融领域的非法集资风险处在集中爆发期，受疫情影响部分中小企业经营困难，信访积案化解困难等等。这些都需要我们站在更高层面完善多元解纷机制，提前布局解决问题。
4.信息共享还有差距。多年来，相关部门都建有平台，但基础数据信息共享共用难、相互流转难，存在“信息孤岛”“数据壁垒”“各自为政”现象，缺乏统一规划、联动协作，信息平台作用难以充分发挥。如市法院加强诉讼服务中心建设，探索开展诉调对接和繁简分流工作。市检察院依托“12309”检察服务平台提供“一站式”服务。市公安系统正在推广建立“立体化信息化治理防控平台、智慧大脑、晋治安APP、掌上派出所”为主的信息化大数据平台。司法系统建有统一的指挥平台。市大数据局也建立了“一站式”综合服务平台。但这些平台未执行统一标准，数据资源共享体系不完善，社会治理有关数据跨部门、跨区域共同维护和利用存在困难。在网格化管理中，许多诉求和问题上报到街道或县级指挥中心后，因为事权问题无法及时处置，而指挥中心又无法联动相关职能部门，导致事件流转不畅通、群众不满意。
5.保障机制仍需完善。在调研中，通过对社会治理组织体系、社会治理能力建设、社会治理配套设施、社会治理保障举措指标的分析，反映最为强烈的是社会治理保障举措，最需要的是资金和人才。政府购买服务对社会组织参与社会治理、开展公共服务的支持，远远不能到位。市县两级财政紧张，费随事转的经费投入机制未有效建立，用于社会治理现代化试点的资金有限。市级财政2019年安排社会治安综合治理工作经费82.8万元，2020年安排专项经费85万元，要完成市域社会治理现代化行动计划所列项目还有很大困难。从对社区的支持力度看，城区财政每年列专项经费，而其他县相对较差。在社会资金投入方面，由于相关支持政策不完善，目前社会力量参与社区和农村服务严重不足。基层自身“造血”功能更是低下。人才制约较为突出。我市注册志愿服务组织2000余个，志愿者35万余人，我市也为所有在职党员颁发了《在职党员进社区报到证》。但这两支队伍主要是在创文中组建的，如何以常态方式参与市域社会治理现代化，需要从组织和制度上进一步完善。社区和农村骨干人才队伍选、育、管、用“成长链”不健全，特别是党组织书记人难选、人难留问题突出。普遍面临工作人员不足，很难抽出专人开展工作，加之薪酬待遇、职业发展所限，社会工作者青黄不接。
三、推进我市市域社会治理现代化试点工作的意见建议
为推进我市市域社会治理现代化试点工作，探索具有晋城特色、时代特征的市域社会治理新模式，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的市域社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的市域社会治理共同体，提出以下意见建议。
(一)坚持党的统一领导，探索市域社会治理现代化新路子。一要抢抓机遇、乘势而上，锚定目标、先行先试。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，以试点建设为牵引，以防范化解市域重大风险为着力点，以增强市民获得感、幸福感、安全感为落脚点，坚持统一性与创造性相结合、试点目标与阶段性目标相统一、规定动作与自选动作相衔接，解放思想，大胆探索，使市域社会治理更好体现试点要求和晋城特色;二要按照市委党建“四句话”要求，发挥党组织的引领作用，厚植市域社会治理优势。打破思想观念、行政级别、行业分割籓篱，统筹兼顾不同部门、不同行业、不同群体之间的利益关系，把区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理有机结合起来，形成治理合力;三要以良好政治生态优化市域社会治理环境。推进扫黑除恶专项斗争、“三零”单位创建等重点工作，不断促进政治生态、社会生态山清水秀;四要创新党建模式，增强市域社会治理活力。在党建引领方面，推进三级党群服务中心建设，包括县级党群服务中心、街道社区商圈楼宇党群服务中心、党群服务驿站，构建“15分钟党建服务圈”，打通最后“一公里”，把党群服务中心打造成基层党建引领社会治理的主阵地。在街道社区，推行街道“大工委”、社区“大党委”和兼职委员制。开展“街道吹哨、部门报到”和“在职党员到社区报到”参与社会治理活动。在乡镇农村，推进“村村联建、村企联建、产业联建、城乡联建”大党建格局，构建自治、法治、德治“三治融合”的村级治理体系。
(二)完善体制机制建设，构建市域社会治理共同体。一要健全党委总揽全局、协调各方领导机制，完善政府社会治理考核问责机制。以人为本，解决好群众最关切的公共安全、权益保障、公平正义和发展短板等问题，集中做好基础性、普惠性民生工作，不断提高公共服务能力，为民谋划、为民办事、为民解忧，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感;二要坚持发展新时代“枫桥经验”。关口前移、重心下移，牢牢抓住基层基础这一本源，把更多资源、服务、管理下沉到基层，明确乡镇推动社会治理具体任务，最大限度将各类社会矛盾解决在基层和萌芽状态，做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。广泛开展行业依法治理，加强全过程监管，健全社会矛盾排查预警机制，重点对道路交通、劳动争议、婚姻家庭、土地、房地产开发经营、物业管理、旅游、医疗等纠纷多发领域进行排查，及时发现不稳定风险隐患;三要完善公众参与机制。推动民主协商广泛、多层、制度化发展，实现“民事民议、民事民办、民事民管”。完善党建带群建制度机制，推动群团组织增强政治性、先进性、群众性，广泛动员组织群众投身市域社会治理实践。发挥基层社会组织的独特作用，通过政府购买服务，建立健全激励补偿机制，鼓励社会组织积极依法参与社会治理。支持行业协会商会类社会组织发展，让社会组织的微治理释放出大能量。还要发挥青年日益增长的参与积极性，为他们充分参与社会治理开辟足够空间。发挥律师在协调解决社会矛盾、保护群众合法权益等方面的作用。发挥新媒体网络人士在传达公共意见和利益诉求、传播正能量等方面的作用;四要坚持晋城的事大家想、大家说、大家干，开展美好社区、美好乡村示范创建活动。及时总结、广泛宣传基层社会治理的做法和经验，以示范创建带动社会治理现代化，以先行先试带动各地普遍创新，形成争创一流的良好氛围。开展电视问政和网络问政。加大群众意见在社会治理绩效考评中的权重，让人民群众成为市域社会治理的最终评判者。
【正文】
市平安暨市域治理办：
按照《关于报送2021年工作总结和2022年工作计划的通知》、《广汉市推进市域社会治理现代化工作项目责任分工方案》的分工，智慧治理组扎实做好相关工作，现将2021年工作汇报如下：
一、工作开展情况
（一）推进“互联网+政务服务”建设
一是持续推进省一体化平台试点建设。积极拓展完善运行期间平台功能，强化平台推广运用，实现“最多跑一次”和“审批不见面”。截止目前，全市实现在省政务服务一体化平台可网办事项1280项，可网办率达99.84%。
二是搭建广汉市智慧城市和大数据管理平台。积极包装项目，总投资4.5亿，推动广汉“智慧城市”和大数据运营中心项目建设，构建数据融合池和展示厅及相关大数据应用场景；加强与国新宇航沟通对接，大数据融合平台初步搭建完成，待测试后上线“城市之眼”系统。
三是建设投资项目大数据管理系统。落实资金35万元，建设大数据管理系统，实现对投资项目的中介服务、行政审批、建设进度适时监控。四是积极推进智慧社区建设，按照“1+4”（1个综合管理平台，4个分模块：智慧党建、智慧管理、智慧政务、智慧服务）模式和商业、安置、老旧、“三无”小区4个类别，确定金雁大同，汉洲京皇等6个社区作为智慧社区前期试点，将智慧、高效、便捷的政务服务送到群众家门口。
（二）推动治安防控基层基础建设
一是基本完成广汉市综治中心（平台信息系统）项目建设。建成1个市综治中心、12个镇（街道）综治中心，2个社区综治中心示范点；建成以网格化服务管理为底座、信息化建设为支撑、以综治“六联”（矛盾纠纷联调、社会治安联防、治安突出问题联治、重点人员联管、服务管理联抓、基层平安联创）为核心内容的社会治安综合治理工作平台；建成市级视频监控共享平台，接入“雪亮工程”视频监控图像1046路，“平安雒城”视频监控340路，实现重要区域全覆盖，实现省、市、县三级综治数据的无缝对接，以及县、镇（街道）、村（社区）各层级综治中心纵向贯通的数据互联互通。网格化中心划分设置网格343个，配备专兼职网格员443人。我市2018年至2020年投资781万元，采用购买服务的方式建成每个村（社区）不少于5个覆盖全市农村、城区、铁路全域的监控点位1046个，全部纳入综治中心信息化系统“雪亮工程”监控平台。今年年1月起每年投入266.6万元保障系统的正常运行。6月进行了平台服务升级，新增了12处人脸（车牌）识别监控点位，新增电子地图，可以通过GIS引擎技术提供位置追踪及精确定位，更加有效地实现治安防控的目的。
二是“雪亮工程”同“平安雒城”、“慧眼工程”等视频监控和智慧小区项目共同编织了技防监控网络。形成镇、村、院、户四级技术防控圈，实现从点到面、联防到户的立体防控网。“雪亮工程”建设以来，公安机关通过视频监控精准出警、精准处置，对违法犯罪行为形成有力震慑，破解了农村地区治安管理难题。目前，“雪亮工程”视频监控协助公安机关破获各类案件300余起，帮助群众解决困难问题230余件次， 2019年和2020年，我市公安机关年立案数分别比上一年度下降15.8%、3.9%，社会治安状况持续向好。
三是推动建设三级网格化管理服务建设。广汉市建成了1个市网格化服务管理中心、12个镇（街道）网格化服务管理中心、城区28个社区网格化服务管理中心，构建市、镇（街道）、社区（村）、网格员四级平台，同时，将与民生事务紧密相关的住建局等23个职能部门、44个基层派出所、司法所、卫生院纳入平台并开通电脑终端账号参与服务管理工作，实现分级管理，梯次互动的工作模式。全市343个网格，配备社区专职网格员242名，农村兼职网格员（村干部）101名。2021年市财政投入资金297.2536万元，有力保障了网格化服务管理规范运行。编制广汉市网格化服务管理工作细则，推动网格化服务管理标准化建设。网格员通过“一日双巡”，主动走访群众，主动服务群众，积极宣传党的政策和相关法律法规，主动发现，并现场办结或通过手机平台上报处理民生问题和群众诉求，2016年以来，累计宣传政策法规12619人次，办理民生服务事项49468人次；主动发现、干预、化解网格内矛盾纠纷，有效维护社会稳定；收集各类基础信息并推送入系统平台，动态更新，基础数据更加完善、真实、准确，共采集各类基础信息100余万条，收集录入社情民意13061条，走访特殊人群4581人次；今年7月下旬一轮疫情爆发以来，全市网格员共参与疫情防控排查18641人，协助开展医学观察居家隔离5190人，走访重点区域、场所40147处，开展疫情防控常识政策法规宣传32526次，协助开展疫苗接种3465人次，通过宣传引导使辖区内居民提高了防护意识，增加了疫情防控知识，提高了居民参与防控的积极性。群众认可度和满意度明显提升，网格化工作品牌的影响力逐步增强。
（三）将智慧建设与法院工作相结合
一是准确领会上级精神，科学谋划。严格落实信息化建设工作领导责任制，成立了以局长为组长，分管副局长为副组长，各股室负责人为成员的信息化工作领导小组，形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实的工作机制。领导小组下设办公室，指定专人兼职负责信息化建设日常工作，为信息化建设工作开展奠定了坚实的组织基础。在信息化建设计划上，坚持与司法部、省厅、德阳市局实现并网为标准，不做物力浪费；在场地设置上，坚持公共法律服务体系建设新标准，做到法律援助、社区矫正、司法行政指挥、公共法律服务“四个中心”统筹规划；在经费保障上，坚持中央、省级转移支付与本级财政保障相结合，积极主动向广汉市分管领导、主要领导汇报省厅信息化建设新要求。
二是积极参加司法行政工作平台业务培训，熟练使用普法、调解、援助、社矫、律公、考勤、公文等系统分类平台，不断提升信息化工作实际操作能力，奠定信息化建设技能基础；另一方面，利用干部职工大会等时机，强调信息化建设的重要意义，已主动适应新的工作常态，统一思想认识，提高使用司法行政工作平台的自觉性，奠定信息化建设思想基础。
三是加强硬件建设。建设司法行政指挥中心，发挥“智慧司法行政”优势。2019年，我局投入近120万元建成了司法行政指挥中心，目前已初步实现60个点位工作巡查，20个远程单兵实时指挥，150个社区矫正手环定位监管，7个监狱远程会见系统，并实现了与省、市远程对接，为司法行政大数据化、信息化建设奠定了良好基础。四是加强维护管理。一方面，外部加强与电信部门沟通，遇有网络不通的情况能及时进行技术性维护；另一方面，内部加强司法行政工作平台、视频会议、指挥监控等系统的使用管理，确保了各种工作数据录入正常、及时、准确；第三，坚持每周不定时检查司法行政工作平台使用情况，每月对检查情况在工作群进行通报，并将个人登录使用情况纳入年终绩效考核，确保了使用率。
二、下一步工作打算
（一）推动智慧社区建设
持续推进智慧社区建设，在2021年完成3个街道（100%）、29个社区（100%）、238个小区（33%）建设任务，2022年完成全部712个小区智慧化建设（其中高坪镇白里社区、小区作为智慧社区和数字乡村试点），有效转变社区工作被动管理，实现政府、居民、企业共建共治共享，为全市乃至全国提供基层治理新思路，助力广汉高质量发展。
（二）继续推进“雪亮工程”建设
继续推进“雪亮工程”视频监控联网应用，按计划推动重点行业单位横向联网，有效整合各行业单位自建的监控网络，达到联网共享、综合利用的效果。进一步扩展视频监控覆盖面，加强农村地区治安防控技防基础。建设前端感知源符合机、非、人采集设备，实现智能化、结构化数据，缩短民警在案件侦查中图像查阅时间，为案侦提供精准、快速、有效的支撑并为治安防控提供预警能力。
（三）推动行政司法智慧化建设
尊敬的各位领导:
去年以来，在区委政法委、街道党工委正确领导下，**街道以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实中央、省、市、区有关指示精神，持续开展平安建设和市域社会治理现代化工作，维护了辖区社会政治稳定，进一步提升了广大人民群众的安全获得感。根据此次调研工作通知要求，现将有关情况简要报告如下：
一、关于领导机构及工作开展情况
结合工作实际，街道整合政法、综治、信访等领导小组，采取“一套班子、多个牌子”的方式编成领导小组。街道成立以党工委书记、办事处主任为组长，政法委员为常务副组长，其他班子成员为副组长，街道各业务办公室中层正职、村（社）书记和主任、治保主任、辖区派出所所长、司法所为成员的领导小组。领导小组每月召集有关部门及村（社）召开领导小组例会，分析研判辖区治安形势，针对性采取相应措施。涉及重要敏感时期、重大维稳事件，不定期召开部署会、协调会。为加强各项工作的督导落实，从去年10月以来，街道每月定期出一期街道综治简报，向主要领导、各线条、各村（社）通报各项工作落实情况。
二、关于“1+3+N”专群联动、网格化服务管理、“红袖套”群防群治建设等情况
作为街道一级，街道非常重视信息收集网络的建立。目前，街道共有88名网格员，街道通过各种方式积极调动其工作积极性，各级网格员也积极发挥了相应作用。此外，街道主要从以下三个层面加强信息收集网络的建立。一是行业层面。街道各业务线条、各村社都与辖区物业、企业、五小门店、学校等建立起有效的联系，遇有情况，适时报告。二是业务层面。注重统筹辖区网格员、村社组长等群众力量，要求各村社治保主任必须建立行之有效的信息收集网络，每月在街道综治例会或适时报告有关动态情况。三是公安层面。注重信息共享互通，形成公安与综治行动的合力。结合“1+3+N”专群联动的相关通知精神，我们进一步规范工作方式及内容，已定岗定位派出所社区民警，其他涉及“3+N”人员也已定岗到位，待3月份村（社）自治组织换届选举一并调整。正在统筹成立满足“大运会”需求的2000人“红袖套”群防群治队伍。
三、关于维稳和排解化解工作
按照“谁实施、谁评估”、“谁评估、谁负责”的总要求，做好社会稳定风险评估，切实做到“应评尽评”。一是健全矛盾纠纷排查调处长效机制，坚持集中排查、重点排查，并按照“早调解、早化解”，提前介入。二是落实了维稳形势研判工作机制，重要时间节点对重点人员落实了“多盯一”、24小时不间断专人盯防措施。做好了春节、桃花节、清明节、端午节、第十九届五中全会、全国、省市“两会”期间的安保维稳工作。三是深入排查化解各类涉稳问题17件。较为突出的涉稳问题是合菱西路52名农民工讨要误工费；宝狮村温国平与叶某某非婚生子，2月14日婴儿因病死亡，温国平以此要求死亡赔偿及解决土地赔偿费、土地租金等。对重点防控、化解的不稳定问题，实行了领导包案，明确了责任单位和责任人。未发生在全国、全省、全市范围有影响的涉稳案（事件）。
四、关于信访工作
截止2021年3月12日，我街道共处理信访件44件。其中，国家信访局转交办2件、省信访局转交办1件、市信访局转交办15件，均已办结；区信访局转交办12件，已办结10件，办理中2件；人民网留言20件，均已办结；省委第四巡视组转交办7件，均已办结；中央重复访专项治理转交办6件，已办结5件。到街道来信来访25件，共涉及50人次，均已办结。
在12个村（社）统一安装“群众工作之家”标识标牌；充分发挥基层组织和骨干力量的作用，广泛进行宣传，让“群众工作之家”家喻户晓、人人皆知。“群众工作之家”信访全程代理64件，全部办结；“呼叫-响应”10件，全部办结。
五、关于综治工作开展情况
一是强化综治队伍建设。加强街道综治巡逻队伍的专业化训练，定期利用早点名开展擒拿格斗训练，每年组织2次反恐防暴应急演练，不断完善配齐各类处突器材。积极配合派出所开展维稳、禁毒、敏感期间执勤等工作，今年共计200余人次协助派出所参与实际任务，在实战中锤炼了队伍。统筹辖区民兵队伍和村社巡逻队员，与公安、综治队伍形成梯次搭配、有效预备的反恐防暴力量格局。坚持定期指导、检查各类场所的安保措施，督促其加强安保力量的反恐防暴培训。组织开展应急演练，强化学习培训，提升队伍社会治安巡防、反恐防暴、消防安全、违法治理、应急处突能力。二是开展群防群治，疫情期间积极动员社会力量参与群防群治，充分整合辖区企业、小区、单位内保力量、治保积极分子、志愿者队伍，广泛发挥“红袖套”作用，形成全民参与社会治安管控的局面，群众安全感不断增强。三是按照寄递物流“三个100%”要求，扎实抓好寄递物流行业安全检查。寄递物流点位共计24处，排查200余次。四是联合**派出所对辖区重点“五小门店”、“闲置房屋”依法开展严查整治行动，出动人员共20人次，清查整治共计15次，排查“五小门店”共计500余家。五是2021年街道综治中心接收各类信息605余条，发出指令4605余，其中街面秩序730条；市容环境23条；公共设施8条；治安秩序维护70余条；矛盾纠纷16条；突发事件10余条；消防安全7条；交通秩序87条；民生服务150余条。发现协助挡获犯罪嫌疑人25人（盗窃电动车1人、传销19人、吸毒2人、FLG3人）。协助公安机关调阅监控23次，充分展现了综治中心的效能、职能作用。迎接国家、省、市、区、镇级领导检查10次；六是综治巡逻中队进行治安防范设卡合计约40次，出动190余人次，巡逻共计出动600余次，出动人次500余人次，守点合计出动178次，出动人次合计446人次。协助各部门进行安保及维稳执勤合计63次，出动552人次。对辖区门岗进行治安敲打合计200余家，出动人次人300人次，对学校进行治安设卡合计100余次，出动人次400余人次。
六、关于禁毒工作
一是广泛开展禁毒宣传。积极开展禁毒宣传进企业、进场所、进农村、进网络、进校园等主题活动15余次，受教育群众达2000余人，发放宣传资料6000余份。结合防艾开展1次禁毒宣传、、在**学校、龙泉第四小学校等开展禁毒宣传进校园主题教育，组织全体机关党员干部学习禁毒相关知识3余次。在居民院落、大型公园、重要路口处，组织工作人员张贴禁毒宣传海报200余份，在物流店铺门前悬挂禁毒横幅20余副，组织村（社区）工作人员、网格员入户宣传。二是深入开展吸毒人员、制毒窝点排查工作。排查“五小门店”80余家、闲置房屋200余间、出租房屋28余间；制毒高危场所共39处，排查45余次；开展制毒化学品、制毒设备摸底排查工作，排查化学品制造企业50余次；开展禁种铲毒专项行动，对辖区内16个村（社区）田间地头、山区林区进行了踏查，利用无人机对高层楼顶进行排查，暂未发现有非法种植作物。三是**街道禁毒工作人员对120余名社戒社康人员进行每月帮教谈话，其中对20余名社戒社康人员提供就业信息，帮助其找工作；到成都各地强戒所接到期出所人员、提前出所人员30余名，落实人员长期管控措施，强戒出所三年管控率95%以上。完成在册吸毒人员514人风险评估，积极开展吸毒人员大摸底大排查大管控工作，实现动态管控，准确掌握本地毒情。四是初步完成百世快递员工禁毒教育园地建设，持续提升现代化功能，方便员工、辐射走边企业和群众学习、宣传禁毒知识。
七、关于反邪工作
一是加强排查和宣传。特殊时期对辖区的人员逐村逐户、逐个社区、企事业单位、学校进行认真清理排查，特别是对外来居住人员、企业外来打工人员和流动人员进行拉网式摸排。通过各种会议、学习机会进行巡回宣传反邪教警示教育17次；利用村（社区）广播、远程教育平台、宣传资料发放、挂标语、贴挂图等渠道不断增强人民群众抵制邪教的能力，实现了“覆盖到户、教育到人”的目标。二是切实搞好监控及转化。设立街道、村（社区）两级防邪工作信息员，公安机关采取“耳目”的形式全天候监控摸排“FLG”、“QNS”等邪教组织活动迹象，街道多渠道了解重点防控人员日常接触人员以及有无外来人员到我辖区活动等情况，同时加强信息员的业务培训，形成一套较为完善的监控防范网络。截止目前，街道共有在册“邪教”人员共计13人（重点人员10人），2人解脱，一人刑拘，经排查2020年在册FLG人员1名参与法聚会和传教活动，其余人员均无危害现实活动。
八、关于扫黑除恶及反恐防暴工作
一是做好辖区扫黑除恶专项斗争动员部署和宣传引导工作，广泛动员网格员、党员干部群众积极投身扫黑除恶专项斗争，引导说服群众打消顾虑、配合支持摸底排查和调查取证工作。二是分析研判涉黑涉恶形势，掌握辖区人员动态、社会治安等情况，未发现涉黑涉恶苗头性倾向性问题。通过微信公众号“平安龙泉驿”收到1条群众反映的涉黑涉恶问题线索，经调查核实，未存在涉黑涉恶问题，该条信息现已删除。三是针对治理交通秩序乱点乱象，集中开展了非法营运三轮车整治，共计摸排到3辆非法营运三轮车，已登记其信息，进行文明劝导，将其劝离。协助区交通局、区城管局在大面、经开等地整治机动车与非机动车1200余辆，出动人数合计147人次。以及拆除了老堰塘、宝狮村等地共计1.2万平方米的违法建设。四是开展了扫黑除恶宣传24次，在全街道悬挂“扫黑除恶”宣传横幅30余幅，发放传单20000余份，公开举报电话和设置13处举报箱。利用LED显示屏滚动播放“扫黑除恶”相关标语。每月动态调整辖区涉疆、涉藏重点关注人群台帐，落实重点人员、重点点位监控措施，已与航空职业技术学院建立起联系机制。
九、关于做好人口服务管理工作
一是健全三级网格建设，实现人口底数清、情况明、信息灵。二是协同第七次全国人口普查工作，同步开展“一标三实”及“e治采”。截至2020年12月31日，街办共采集实有人口128128人，流动人口62112人，用工单位2278家，实有房屋57633间，出租房屋7095间；1月至12月31日，新采集实有人口31004人，维护实有人口25142人，新采集流动人口20594人，维护流动人口17262人，新采集实有房屋1296间其中含出租房屋155间，维护实有房屋35033间其中含出租房屋5244间，新采集大型用工单位110家。
十、关于铁路护路工作
一是护路队每日坚持对高铁沿线5次巡察，敏感时期、重大节日全员值守。二是联合铁路公安机关出动警力、协警、村治保巡逻队和护路队员6500余人次；路地联合清理排查整治影响铁路行车安全隐患共计30处。三是社区治理办组织开展大型路外安全宣传3场次，联合公安进校园宣传4次，护路队开展沿线入户宣传14次，发放宣传资料3万余份，确保辖区内5.131公里高铁运输安全畅通。
亮点一：深化区公共法律服务中心建设，推进12348公共法律服务实体网、网络、热线“三大平台”融合，为群众提供便捷法律服务。全面推进行业调解平台建设。发挥司法行政等部门作用，健全人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，在全区、乡镇(开发区)、村(社区)三级综治中心成立矛盾纠纷调处中心，)按区至少10人、乡镇(开发区)至少3人，要求成立专门调解组织，提升社会矛盾纠纷调处水平。
亮点二：因地制宜、因事施策，健全政府、社会、家庭三位一体的关怀帮扶体系，努力使重点特殊人群关爱更加充实、更有保障、更可持续。
主要内容
1.全面推动行业调解平台建设。建立“工会+法院”联合调解机制，组织工会“三师”（劳动关系协调师、法律援助律师、健康工程师）开展诉前、诉中调解，参与诉后释法答疑、信访维稳等工作，2020年底前建成区级“工会+法院”劳动争议诉调对接工作室。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调、高效便捷的多元化纠纷解决机制，健全调解工作体系，2020年底前完成“智慧调解”系统建设和涉校涉教、物业纠纷等行业性、专业性调解平台建设。〔牵头单位：区司法局、区总工会、区法院、区教体局、区住建局；责任单位：具有调解职能单位，各乡镇（开发区、管理处）〕
2.加强特殊人群管理服务。加强社区矫正对象、吸毒人员、严重精神障碍患者等各类特殊人群服务管理工作，落实安置、教育、矫治、管理以及综合干预措施。开展严重精神障碍患者大走访、大排查行动，实行信息化管理、实时化监控。建立健全严重精神障碍患者收治管理机制，对三级以上严重精神障碍患者，100%落实“有奖监护”政策。扎实做好刑满释放人员安置帮教工作，接送率达到98%以上。统筹推进社区矫正中心建设。深化预防青少年违法犯罪，推进阳光学校规范提升工程，提升教矫效果。〔牵头单位：区司法局、团区委；责任单位：区公安分局、区卫健委、区民政局、区委政法委、区教体局、区财政局等有关单位，各乡镇（开发区、管理处）〕
责任分工
区司法局
加快法治政府建设。充分发挥法律顾问、公职律师的决策咨询论证作用，实现重大行政决策合法性审核达100%。
着力提升公正司法。持续深化司法责任制综合配套改革，健全司法权力监督体系，完善司法人员分类管理，严格司法责任追究。
20世纪之后，市民社会问题的讨论经历了两次高潮。第一次是在30年代，以葛兰西为代表。第二次是从80年代末至今，以哈贝马斯为代表。在这两次讨论中，市民社会从经济的角度规定市民社会，转移到主要从文化角度规定市民社会，即由把市民社会看做主要是经济活动领域，转移到把它主要看做是一个文化批判的领域，看做是一个建构公共理性和生成公共伦理的社会空间。
（一）葛兰西对市民社会进行了全新的理解和界定
晚期资本主义在经济领域的表现主要是垄断的形成，而在政治文化领域则表现为资本主义制度的合法性得到了更新与改造。进入20世纪之后，西方发达资本主义国家十分注意对市民社会中各种自治团体和组织的影响和统合，极力把它们纳入到国家的政治观念框架之中，使之成为国家意识形态“在野的”帮手。在政治国家与市民社会的合力作用之下，资产阶级统治的合法性在表面上已经成为建立在民众同意基础之上的合理形式。葛兰西较早地认识到资本主义的这种变化，并以市民社会理论对之进行批判。
正是基于这一理论取向，葛兰西认为市民社会不属于人们进行劳动生产的经济活动领域，不属于经济基础，而是属于上层建筑的一个部分，在他看来，上层建筑分为两大领域：一是政治社会（political society），二是市民社会（civil society）。在当代资本主义社会，这两个领域分别是对社会实施统治的不同权力形式，前者实施的是强制性的权力，后者实施的是建立在“同意”基础上的“文化领导权”。对此，他指出“我们目前可以确定两个上层建筑‘阶层’，一个可称作‘市民社会’，即通常称之为‘私人的’组织的总和，另一个是‘政治社会’或‘国家’。这两个阶层一方面相当于统治集团通过社会行使‘霸权’的职能，另一方面相当于通过国家和‘司法’政府所行使的‘直接统治’的管辖职能。这些职能都是有组织的、相互关联的”。实际上，葛兰西认为市民社会是制定和传播意识形态特别是统治阶级意识形态的各种私人的或民间的机构之总称，包括教会、学校、新闻舆论机关、文化学术团体、工会、政党等。市民社会在葛兰西那里主要是指文化一意识形态关系的领域，这一领域乃是统治阶级实现“文化领导权”（cultural hegemony，又译“文化霸权”）和革命阶级建立对立的“文化领导权”的主要领域。
葛兰西作为一个马克思主义理论家，他的理论就是要为无产阶级改造现实社会提供一种理论武器。他在把市民社会延伸到文化批判领域的同时，剔除了经济关系领域，把市民社会看成是上层建筑的一部分，主要是因为它看到了晚期资本主义社会中资产阶级统治的合法性已经得到了巩固这一事实，认为必须从经济的批判转向政治和文化的批判，才能切中要害。葛兰西的这种理解开辟了市民社会理论研究的新领域，赋予市民社会理论新的意涵。此后，当代西方思想家的市民社会理论，显然继承了对市民社会概念所进行的这一创造性的发掘，把视线从经济关系领域转向了文化批判领域。
（二）哈贝马斯对市民社会理论的推进
哈贝马斯的市民社会理论产生于二战后。战后，西方资本主义阵营中，福利国家的政策和国家干预主义普遍盛行，在社会主义阵营中，国家计划更是无所不包，几乎垄断了社会生活的一切方面的背景下。面对这种情况，人们越来越意识到社会制约国家权力的重要性。而至后来福利国家政策的失败和90年代初的苏联解体、东欧剧变，标志着现代国家神话的最终破产，市民社会理论成为人们重新思考合理社会秩序的最佳理论定位。
哈贝马斯在综合各家理论的基础上将市民社会理论向前推进了一大步。他从文化角度对市民社会的功能进行了分析。哈贝马斯认为，市民社会是一种独立于国家的“私人自治领域”，它包括私人领域和公共领域。其中私人领域是指由市场对生产过程加以调节的经济子系统。“公共领域”（Public sphere）则是由私人组成的、独立于政治国家的各种非官方的组织所构成的社会文化系统，它包括“教会、文化团体和学会、独立的传媒、运动和俱乐部、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会、职业团体、政治党派、工会等”。公共领域实际上是社会文化生活领域，它为人们提供了对讨论和争论有关公众利益事务的场所或论坛，在这里理智的辩论占主导地位。哈贝马斯市民社会概念中的第一个领域基本上与黑格尔和马克思市民社会概念的范围重合，属于狭义的市民社会，第二个领域则大致和葛兰西市民社会概念所指涉的范围重合。
在哈贝马斯的市民社会的“私人自治领域”中，他更重视第二个领域，即社会文化系统。在他看来，晚期资本主义的主要危机――文化危机正是来自国家对市民社会公共领域的破坏。他将整个社会系统分为经济系统、政治行政系统和社会文化系统。在哈贝马斯看来，在以市场经济为基础的社会中政治国家的合法性根据来自于市民社会的社会文化领域，政治国家是在市民社会的社会文化领域中形成的一系列政治原则塑造起来的。只有当社会文化系统在市民社会中获得高度的自治和空前的解放，并且与政治国家之间形成良好的互动关系，现代国家才具有不竭的合法性资源，社会才会获得良性的发展。
黑格尔、马克思和哈贝马斯的市民社会概念强调的侧重点的确有所不同，前面两个强调经济领域，后一个则强调社会文化领域，但不能仅仅据此就认为他们的观点是截然对立的，因为从市民社会的现代旨趣即市民社会与政治国家的两分法来看，黑格尔、马克思和哈贝马斯的市民社会概念是一脉相承的，它们共同构成了现代市民社会的理论体系。正如哈贝马斯所说：“我在论述国家和经济的转变时所依循的理论框架，是由黑格尔法哲学初步勾勒出来，并得到青年马克思的加工。”
参考文献：
中图分类号：D091 文献标识码：A
一、葛兰西、哈贝马斯市民社会理论概述
葛兰西认为，市民社会并不属于基础结构领域，而是属于上层建筑领域。他把上层建筑分为两大领域即政治社会和市民社会，把权力的形式分为两种方式即强制和同意，从而建立了上层建筑的新理论。他曾指出：“目前我们能做的是确定上层建筑的两个主要层面：一个可以被称作市民社会，即通常称为私人的社会组织的集合体；另一个则是‘政治社会’或‘国家’” 。按照葛兰西的观点，政治社会就是通常意义上的政府机关，即执行暴力职能的各种强制性机构，包括军队、警察、法庭和议会等，统治阶级主要通过它们进行直接统治。市民社会则是各种民间的社会组织的总体，其中最重要的是政党、工会、教会、学校，此外还包括各种舆论机关及文化学术团体等，统治阶级通过它们传播本阶级意识形态，以赢得被统治阶级的认同。市民社会的活动主体是知识分子，因为“知识分子恰恰在市民社会活动” ，葛兰西强调，“知识分子的作用的观念，阐明了中世纪公社崩溃的原因或原因之一，即由一个经济阶级领导的政府的的原因或原因之一，这个阶级不懂得创建自己的知识分子的队伍以行使以外的领导权” 。因此可以说，知识分子就是市民社会的主导与灵魂，在这一意义上，对市民社会的争夺也就是对知识分子的争夺。
葛兰西在对市民社会的独特理解基础上，还提出了无产阶级必须掌握意识形态“文化领导权”的思想。他认为存在两种不同的领导权，一种是文化上的意识形态的领导权，另一种是政治上的领导权。前者对应于“市民社会”，后者则对应于“政治社会”。在东方专制国家，政治领导权起着决定性的作用，但在西方国家，文化领导权更为重要，掌握意识形态领导权是获取国家领导权的先决条件，因而无产阶级革命的关键就在于争夺“文化领导权”，争夺“文化领导权”的斗争方式被称为“阵地战”，“阵地战是资产阶级政权未陷入危机的稳定时期无产阶级革命所采取的战略” 。
哈贝马斯的前期市民社会理论主要围绕“公共领域”展开论述，并将经济意义和文化意义上的市民社会都作为“私人自主领域”来看待，其本身又包含两个部分：一是以资本主义和私人占有制为基础的市场体系，包括劳动市场、资本市场和商品市场及其控制机制；二是由私人组成的、独立于政治国家的公共领域，即一个社会文化有机体系，“包括教会、文化团体和学会，还包括独立的传媒、运动和娱乐协会、辩论俱乐部、市民论坛和市民协会，此外还包括职业团体、政治党派、工会和其他组织等”。 在哈贝马斯看来，第一部分构成了第二部分的基础，但第二部分即公共领域却构成了市民社会的主体，“它实际上承担了市民社会从重商主义及至专制主义控制之下获得政治解放的语境当中的一切功能” 。换言之，市民社会是现代社会结构的一个层面，而公共领域是它的政治表现形式。
面对晚期资本主义社会，哈贝马斯赋予市民社会理论以新的内涵，并据此展开对晚期资本主义更加猛烈的批判。他将市场经济体系独立出来，而主要从文化意义上界定市民社会，并引入现象学中的“生活世界”概念来代替原有的“公共领域”概念；政治与经济体系走向融合，构成力量强大的系统世界，整个社会体系被一分为三。具体言之，哈贝马斯将第一阶段中包含的私人经济领域从市民社会中剔除出去，把市民社会理解为既独立于政治体系又独立于经济体系的纯粹社会文化体系，即生活世界的组织和机制，这是一个理性的领域和由话语交往建构的空间。生活世界相当于市民社会，但两个概念的侧重点又有不同。市民社会侧重于社会组织，指各种自愿性的社会团体，是经济和国家的功能行为系统之外的交往行为的自主领域；生活世界是指“人们以非对象化的参与态度介入的生活领域” ，其意义重于功能分析，它包括文化、社会和个性三部分。文化是传统的自我解释和反思系统，社会是规范调节的社会关系的总和，个性承担着社会化功能。
无论是早期还是后期，无论是“公共领域”还是“生活世界”，哈贝马斯的目的都是试图重建一种理想的市民社会作为国家和个人之间的张力场，并以此来解决当代资本主义社会的危机。
二、二者理论之异同
（一）二者理论的共同之处。
葛兰西和哈贝马斯的市民社会理论都继承了西方政治文化传统，同时又力图在新的历史条件下对当代西方社会进行深刻分析。二者的共同或相似之处在于：首先，以黑格尔和马克思为代表的现代市民社会理论是共有的思想源泉，葛、哈二人在此基础上结合当代西方社会现实而开创和发展了文化哲学视角的当代市民社会理论。现代市民社会理论强调国家与社会的分离，从经济和文化的双重意义上来规约市民社会，但葛兰西与哈贝马斯都更侧重于市民社会的文化维度。葛兰西将经济维度从市民社会中剔除，并将文化意义上的市民社会与政治社会在上层建筑领域内统一。而哈贝马斯的早期理论中，尽管在对市民社会的内涵界定上与黑格尔及马克思相似，但理论重心已由前者所推崇的经济维度转向了文化维度，到了后期，哈贝马斯则完全同葛兰西一样，将经济维度排除在市民社会之外，单纯从文化维度来界定市民社会了。其次，二者都强调市民社会作为社会文化领域所具有的合法化功能与社会整合功能，并认为是当代西方国家政治统治合法性的主要策源地。只不过市民社会作为政治统治合法性的基础，在葛兰西那里是通过意识形态灌输实现的，在哈贝马斯那里则是通过论辩与监督达成的。
（二）二者理论的不同之处。
葛兰西与哈贝马斯市民社会理论之间的差异也是十分明显的：首先，葛兰西把市民社会界定为国家的组成部分，即意识形态上层建筑的部分，它构成了政治国家实施文化和意识形态统治的重要力量；而哈贝马斯则认为市民社会是独立于政治国家的领域，并且在某种程度上构成了后者的对立与批判力量。其次，哈贝马斯与葛兰西都把市民社会看作是政治国家获取合法性依据的主要场域，但在葛兰西那里，其合法性的获得表现为一个主动的过程，即政治国家通过意识形态的灌输而取得人们的同意；而哈贝马斯由于把市民社会视为某种程度上与政治国家相对立的力量，因此政治国家合法性的获得表现为一个被动的过程，即政治国家根据公众舆论、在某种程度上甚至是迫于公众舆论的压力而建立统治原则，以维护其合法性。第三，葛兰西的市民社会概念是立足于对现有制度的破坏和改造，并寄希望于重新建立一个政治社会与市民社会相和谐统一的未来社会制度；而哈贝马斯则是立足于对现有制度的批判，并试图通过对市民社会的重建来一方面提升资本主义国家的合法性基础，另一方面为人们提供更加合理的生活环境和生存方式。
三、总结和评析
葛兰西和哈贝马斯开创和继承了新的市民社会理论传统，即在文化意义上描述与概括市民社会的样态与内涵，其本质上是对现代西方社会发展的历史性反思。葛兰西与哈贝马斯市民社会理论予以指认和呈现的，正是现代社会深层的结构性变化以及这种变化的内在机理。不同时代的理论家在讨论市民社会问题的时候，他们的分析思路之所以往往都是异质的，不仅是因为其所处时代的学理传统不一致，更是因为他们所面对的历史逻辑及相连带的历史问题大相径庭。古典时代的学者之所以在政治意义上界定市民社会，根本原因是在欧洲的古代社会和中世纪社会中，政治国家和社会没有发生分离，社会本质上依附于国家，政治领域之外不存在独立的私人自治空间，人们的经济活动是由政治活动衍生而来，且围绕着政治活动而进行。黑格尔和马克思从经济的角度看待市民社会，这是对近代历史即自由资本主义发展史的反映，早期资本主义商品经济的发育和市场交换体系的形成，使得因商品交换关系而联结起来的私人领域形成为一个整体，它要求摆脱封建独裁统治并划定与政治国家之间的界限来为市场经济的发展开辟道路，目的是建立以私人财产所有权为基础的商品生产和交换体系。
到了晚期资本主义时代，由于垄断的形成和国家干预活动的增强，使得市场社会的总体结构和运作方式发生了重大变化：一方面，自由竞争的市场经济时代已经基本结束，经济领域中的一系列问题逐渐淡化，而上层建筑领域，尤其是社会文化领域中的各种问题日渐突出；另一方面，社会的总体结构也发生了根本性改变，国家开始大规模控制经济、文化活动，为统治阶级服务（又或者说，“国家的社会化”和“社会的国家化”使政治权力领域与私人经济领域趋向融合，共同侵蚀着社会文化领域，特别是生活世界的交往领域）。在这种情况下，市民社会就不再是一个主要由商品交换关系而构成的独立于政治国家的经济交往领域，而成为一个主要由人们的文化交往而构成的社会文化领域。由此可知，对市民社会问题的研究，终究离不开对现实社会结构的总体把握，当人们认识到原有的市民社会理论不能解释社会结构的变化时，必然作出新的界定，以适应新的情况。这使“市民社会”成为一个始终随社会结构的变迁而演进的概念，也使它获得了广阔的理论发展空间。
（作者：复旦大学国际关系与公共事务学院 2011级硕士生）
注释：
[意] 葛兰西，葆煦译.《狱中札记》，人民出版社1983年版，第12页。
[意] 葛兰西，田时纲译.《狱中书简：1926-1937》，人民出版社2007年版，第348-249页。
[中图分类号]B256 [文献标识码]A [文章编号]0257―2826(2012)03―0038―05
拉克劳和墨菲在其合著《领导权与社会主义策略――走向多元激进民主政治》中，围绕“领导权”概念建构了后现代的政治图景，这一政治图景在墨菲的论文集《政治的回归》中又借助“我们”这一核心概念，从后现代政治转型的角度上揭示出来。本文试图以积极的态度挖掘这一后现代政治建构的新面向，从而在一定程度上弥补学界对拉克劳和墨菲以批判性为主导的研究的不足。事实上，“领导权”和“我们”这两个核心概念蕴含了后现代政治的一种特殊逻辑：在市民社会中重建政治共同体。这种后现代政治建构具有很强的时代特质，它不曾也不可能出现在传统社会及其政治理论之中；它是西方后工业社会或者说发达的市民社会的产物；它缘起于拉克劳和墨菲对当代社会的多元化事实和斗争的多样性的判断，市民社会在这样的认知结构下被建构为“领导权”和“我们”在其中运作的一个具有政治本质属性的公共领域。这一后现代政治建构所包含的某些观点对中国市民社会的公共领域建设具有前瞻性的意义。
一、传统政治哲学视野中市民社会和政治共同体的关系
在市民社会中重建“政治共同体”这样一个命题，不曾出现在一般政治哲学的话语之中。从古代城邦政治哲学，经近代自由主义和黑格尔到马克思，市民社会和政治共同体或者具有绝对的同一性，或者具有绝对的异质性，或者被当作不严格的概念而被弱化，因而都不可能提出在市民社会中重建“政治共同体”这样的命题。
“市民社会”一词就源出于古希腊，在古希腊雅典城邦政治哲学的话语中，它是指已经发展到城邦共同体的文明社会。也就是说，市民社会与政治共同体、政治国家是同源一体的。在当时的社会经济条件和社会发展水平的制约下，国家和社会不分。这种政治领域和社会领域的合一，是古代共同体主义政治哲学存在的前提，是哲学家不加区分地指认政治生活和社会生活的现实基础。在亚里士多德那里，“人天生是一种政治动物”与“人类天生就注入了社会本能”表达的是同一个意思，即个人在本性上就是一种共同体动物并且从属于这一共同体。由于政治生活和社会生活在古代社会的现实和理论中都具有高度的甚至是完全的同一性，因而就不存在探讨二者之间相互关系的问题域。
近代以来随着市场经济的发展，市民社会诞生并逐渐从国家中分离出来，成为一个独立的领域。市民社会的成长壮大标志着自由竞争时代单个人摆脱了狭隘的血缘、地缘共同体的束缚，传统的共同体不可避免地衰落了。与此相应，政治哲学的研究范式就从古代的共同体主义走向了近代的自由主义。在英国本土早期自由主义者那里，市民社会和国家的关系是前者优先于后者而后者外在于前者，二者是性质截然不同的、在绝大多数情况下互不干涉的两个实体――这是为市民社会的自由而给国家政治领域划界；黑格尔反驳了古典自由主义，他诉求于国家的普遍性来克服市民社会的偶然性，这是用国家主义这样一种共同体主义来匡正市民社会的个人自由主义，并主张在伦理发展的最高阶段向共同体回归。黑格尔和古典自由主义者的理论虽然具有异质性，但他们的共同前提都是市民社会和政治共同体的结构性的二分，二者被指认为两个异质性的实体，彼此之间不存在建立内在等同关系的可能性。
马克思早期批判了黑格尔的法哲学，揭示了黑格尔对主体和谓语关系的颠倒，并提出市民社会决定国家的唯物主义的结论。但是，马克思这时候并没有离开黑格尔对国家和市民社会的二分法，这一框架仍然是他分析现代政治生活和市民社会生活的二重性，以及政治解放和人类解放的关系的前提。随着马克思对资产阶级政治经济学批判的深入和唯物史观的形成，他发现国家和市民社会在概念上的二分只是从理论上分析资本主义的一种方法，实际上国家体现和维护了市民社会及其阶级关系的特殊性，即政治是经济的集中表现，国家作为上层建筑是树立在经济基础之上并为之服务的。马克思以经济领域的批判为核心，结束了经济和政治领域的二元论，开创了一种对资本主义社会的总体性批判和变革的路向，因而马克思后来更多地用经济基础和上层建筑概念，而不是市民社会和国家的概念，市民社会概念也就在马克思主义哲学谱系中一度弱化。
葛兰西使市民社会理论在资本主义批判话语中重获一席之地。葛兰西在上世纪二三十年代根据当时社会政治斗争的复杂情况指出，反对资本主义的战斗除了针对它的经济基础，还要指向它在日常生活中的文化的和意识形态的基础。其实葛兰西本人并没有离开马克思对资本主义社会的总体性批判的路向，他只是应现实革命的具体需要，挖掘了工人阶级和知识分子还应有所作为的领域。葛兰西开辟了针对市民社会的文化领域的批判，并把这一领域的意识形态控制和反控制的政治维度提高到一个前所未有的高度，这就奠定了传统政治理论向后马克思主义政治理论对接的基本平台。而葛兰西的市民社会理论真正成为后马克思主义的理论滋长点，是以资本主义步入所谓的后工业社会为现实基础，并以后现代主义的微观政治哲学的转向为理论条件的。
二、在“社会”和“政治”的本体论
转换之下重建政治共同体
后现代主义微观政治哲学的转向是在后工业社会的转型的社会现实背景之下发生的。所谓的后工业社会，是西方现代工业社会进一步发展的产物，它不是相对于工业社会的大转型，而毋宁说是一种“微转型”。后工业社会在一定程度上实现了社会生活的极大丰富，像“富裕社会”的渐次成形、大众文化的繁荣和新社会运动的勃兴等，都在不同层面表征了后工业社会的多样化的特性；但社会在变得活力四射的同时，也滋生出许多新的社会问题和社会矛盾，呈现了社会的复杂性、异质性、冲突性的一面。这在很大程度上激发了后现代主义思潮有关社会的激进想象。西方学者总结道，自1968年“五月风暴”之后，许多“左”派的新社会运动开始“拥抱微观政治学，把它视为真正的政治斗争领域”。“微观政治”上演的舞台，就是通常意义上的市民社会的生活领域，这一政治实践方向正是沿着葛兰西所开辟的日常生活领域、文化批判领域的路线走下来的。
拉克劳和墨菲的后现代政治建构无疑也处在这一范式之下。拉克劳和墨菲对当代市民社会做出两个判断，一是社会复杂性和多样性特征，二是社会斗争的极大丰富性。他们认为，社会领域所发生的这些重要变化，宣告了从前的总体主义和本质主义的终结，理论必须寻找新
的本体论基础。这一社会本体论转换之所以具有根本的重要性，一是需要在这种新的社会结构概念上驱逐任何像工人阶级那样的先验性、自发性、必然性的政治同一性和阶级斗争的神话；二是只有把社会的差异性、多元性和不确定性提升为“第一性”，才有可能诞生新的同一性观点。因为如果存在绝对的同一性，就没有再建同一性的必要了；而如果存在绝对的异质性，则没有再建同一性的可能了；只有在多元性和差异性的并存中才能再建同一性，也才能勾勒领导权得以运作的“在市民社会重建共同体”的初始地平线。
拉克劳和墨菲所提出的新的本体论的关键就是重新界定社会和政治的实质，使社会和政治的转换得以可能。对此，他们运用经历了结构主义与后结构主义洗礼的话语理论，并进一步发挥语言对世界的构造能力：他们把政治理解为话语连接的同时，把社会理解为话语空间。在他们看来，社会没有本质，但它是多种话语存在的空间，是话语连接实践的空间。而话语连接本质上是政治性质的，因为政治问题“就是社会制度问题，也就是在交错对抗的领域中规定和连接社会关系的问题”。这样一来，社会和政治通过话语的中介变成了逻辑同构的事物，更确切地说，是话语同构的事物。“社会”和“政治”的新的规定性都是由话语所赋予的，话语成为本体论意味的存在。不过，话语理论却不是本质主义的，因为后现代的话语理论具有这样一种特质，即能指对所指是“相对剩余”的。由此出现的“漂浮的能指”或意义的增殖，既保证了话语对对象的构造是可能的，又承诺了这种构造的流逝性和不完全性。话语的这种二重性特质使后现代的“社会”和“政治”成为“存在”与“非定在”的统一。这就是说，社会结构已经不存在任何先验性的、本质性的、必然性的政治关系，然而这种多元性的社会结构恰恰使得政治关系的再建得以可能，同时话语建构的特质又决定了这种政治关系永远是非固定的和未完成的。
政治对抗在社会领域的这种生成性和增殖性，或者说在本体论上经过话语理论中介后而在内涵上相互覆盖的“社会”和“政治”概念，就为“在市民社会中重建政治共同体”铺垫了通途。因为社会作为话语空间是政治性的连接和对抗关系大有作为的领域，任何一种社会关系在话语的运作下都可以增生出政治性的激进要求。由于政治关系始终以对抗性为主，因此政治渗入社会就构造出了广泛的对抗领域，这就是构成现时代的政治空间。在这里，民主斗争的主体就不再是工人阶级，而是包含现代社会出现的各种各样的集体，如生态主义、女权主义、反种族歧视、和平主义的运动，它们统称在“新社会运动”的名下，领导权连接的核心作用就是把这些异质的对抗力量和形态各异的斗争形式以等同的逻辑引到激进民主的方向上去，从而实现民主革命向一系列新的社会关系的 ’扩展。因此所谓的“多元激进民主”，无非就是用领导权逻辑来整合社会的多元力量，来维护民主和自由的话语，以一种特殊的共同体的形式来展开社会性的或者说政治性的斗争。
由领导权连接所整合而成的特殊的共同体所具有的特性，被墨菲用“我们”的政治共同体以更为明晰的规定揭示出来。所谓“我们”，就是多元性的主体身份通过认同自由和平等原则，把各种运动所提出来的民主要求连接在一个群体性之中，构造出一个“我们”――即通过民主的等值原则把这些运动结合在一起。每一个构造“我们”的话语都标志着构成性的主体身份和构成性的政治共同体的生成。这种构成性意味着通过自由和平等原则的等同链条所连接的多样化的主体只是处在暂时的结合之中，他们之间始终存在着同一性和差异性的冲突，他们不可能达至完全的统一，因此实体性的政治共同体或者包罗万象的共同体是不可能实现的。与此同时，由于每定义一个“我们”也就意味着指定了一个“他们”，于是关于一个“我们”的定义总是产生于一种多样性与冲突性的语境中，即任何一个“我们”的诞生总是意味着政治同一性与政治对抗性的同步建立。这意味着分裂、冲突和对抗是不可能消除的，因此对抗在后现代政治中成为不可根除的本质特征，这也是墨菲所界定的“政治”的领域。
政治对抗在市民社会领域中的普遍化不仅意味着市民社会领域自身的政治性的确立，而且这种政治性能够直接作用在国家政治的层面，从而打破公共领域和私人领域、政治的和非政治的二元对立。在拉克劳和墨菲看来，现代政治理论所先验设定的国家和市民社会的分化已经不适应后现代政治，因为领导权的实践不可能是直接单纯地指向国家或市民社会的。即使停留在现代的境况里，我们也可以看到国家由于传统共同体的解体而不得不介入教育、医疗、失业等社会领域。由国家干预的扩大所制造的不平等和社会冲突就构成许多新的对抗的基础。因此应该从根本上破除公共领域和私人领域、政治领域和经济领域等一系列的二元划分，“公与私、市民社会与政治社会的区分只是领导权连接的某种形式而已，它们的界限随一定时刻既存的力量关系而不同”。正如墨菲所言，私人事务随时可能出现对抗、并进入公共领域。如堕胎、同性恋的立法问题就表明它们不是局限在私人领域中相互冲突的善的观念，而是能够进入共同领域并成为一种不可忽视的政治分歧。因此，只有破除对政治和非政治的先验设定，才能拓宽民主和自由可以贯彻的领域，使自由一民主话语能够因为领域的扩大而得到根本的修正。
综上所述，拉克劳和墨菲的“领导权”和“我们”表征了后现代的政治共同体和政治联合的可能性，而市民社会则在实质上被建构为“领导权”和“我们”在其中运作的一个具有政治本质的公共领域。拉克劳和墨菲在市民社会中重建政治共同体、乃至重建政治的规划具体包括两个方面：一是在经历一种本体论转换后重新界定“社会”和“政治”概念，承诺社会关系向政治关系的转化，而社会的政治化无疑是在市民社会内部重建政治共同体最合法不过的前提；二是强调市民社会和国家之问边界的模糊性，因为国家对市民社会的渗透使在市民社会中反抗国家得以可能，而市民社会中多元性的冲突和对抗将有可能超越私人领域和公共领域的划分而成为政治性的。这两个方面的实践指向各有侧重：前者落脚于市民社会内部的多元性群体之间的自由博弈；后者落脚于以市民社会滋生的政治力量来反抗国家的政治从而争取属于社会自身的自由。因此在一定程度上，拉克拉和墨菲的后现代政治建构可以归结为一个主旨，即把市民社会建构为一个具有政治的本质属性的公共领域，这一领域中的多元性事物可以在自由和民主的话语中连接起来共同构成激进的政治立场，并且这些多元性斗争的连接将在与国家的角力中保障属于社会自身的自由和民主。
三、拉克劳、墨菲微观政治建构的当代启示
拉克劳和墨菲的后现代微观政治转型是对后工业社会的“微转型”做出的相应的理论反应，这一理论归根到底是后工业社会的产物，而且是发展到非常成熟的市民社会阶段的产物。只有在当代市民社会领域本身的复杂性和多样性，以及国家和市民社会相互渗透这两个“显
性”事实的基础上，拉克劳和墨菲才有可能重视市民社会领域存在的多元化群体和多样性斗争，并重新刻画市民社会与国家的关系。同样，只有基于对市民社会领域中现实的政治力量的把握，以及这种力量对国家政治的反作用，拉克劳和墨菲才能立足于市民社会，在社会和政治(传统意义上的)两个维度都楔入政治对抗性的存在，从而使政治的领域，或者说自由民主斗争的领域大大拓展开来。然而需要注意的是，拉克劳和墨菲的微观政治转型虽然紧密联系于时代的变化，但他们有意夸大了西方社会之“变”而忽略了其“不变”。市民社会的扩大和丰富固然是现代西方最令人瞩目的现象，但它还是资本主义和资产阶级工业文明发展的产物，它并不意味对资本主义社会的经济结构、国家权力和政治制度根本的改写。拉克劳和墨菲的微观政治看似立足于社会、扩大了政治活动的空间，但它却是激进出场和保守“收场”的矛盾统一体：它拥抱新社会运动却避而不谈现时代的工人失业及工人罢工所具有的意义；它充分估计市民社会的政治性却不考虑领导权发生在争夺国家权力、改革政治制度这一宏观政治的可能性。因此，微观政治充其量只是宏观政治的一种补充，而拉克劳和墨菲对社会和政治的超经济的分析也不可能取代马克思主义对资本主义社会的总体批判。
但是，拉克劳和墨菲立足于西方发达市民社会所阐发的多元性和结构性共同体的观点，对于中国这一后发性的、正在成长的市民社会而言还是具有前瞻性意义的。我国在向市场经济和市民社会转型的过程中，市民社会领域也随之活跃起来，各种各样民间共同体的兴起标志着公共领域的扩展与壮大。但是不可否认，我们的市民社会的共同体形态还不成熟，还跟不上我们的经济向现代社会、后工业社会转型的步伐。首先，我们的共同体意识还深受传统文明的束缚。虽然中国已经告别了家族宗法式社会，但是人们对共同体的认同还多停留在地缘的或血缘的等实体性的方式之上，这种共同体意识阻碍着真正高度社会性的、开放性的共同体的形成。其次，现代信息技术、特别是网络的发展已经使社会交往发生了深度变革，诸如博客、论坛、微博和社交网站等与传统共同体截然不同的事物，往往围绕一个热点、一个人物、一个话题就能够超越时空发挥连传统共同体都不具有的社会性的影响和力量，这无疑对传统的共同体概念提出了挑战。面对这些问题，拉克劳和墨菲所阐释的多元性的、构成性的共同体理论不仅有利于我们突破传统共同体意识的限制，而且有利于我们更加开放和积极地去接受多元性共同体乃至非实体性、非物质性的共同体的出现，因为它们在更大的程度上标志着市民社会的真正成熟。
拉克劳和墨菲所强调的共同领域对国家政治的反作用，也触及到我国市民之政治意识的改变和公共领域的建设问题。由于中国历史上数千年的封建社会结构都是政治遮蔽市民社会，这就导致我们向市民社会转型的过程中不可避免地受到传统思维模式、意识形态和价值观念的束缚。比如说，政治是由上而下“治人”这一点，就导致市民从“庶民”向“当家作主”的观念的转变，和政治从统治型向治理型、服务型的转变一样任重道远。因此，市民还需要自主、自觉地介入公共事件，聚合成“公意”与“共识”，如此才能够为国家的民主政治转型提供有力的监督和支持。事实上近几年我们已经欣喜地看到中国公共意识的觉醒及其对政府施政行为造成的正面反馈，如远有2007年厦门市的PX(对二甲苯)化工项目的叫停，近有南京市“梧桐树”对地铁的胜利。这些都是市民共同体把公共需求通过公共领域的渠道传递给政府并促使政府积极作为。值得注意的是，这种市民共同体并没有采取社团聚合的形式，而恰恰是围绕公共安全、环境保护乃至城市人文记忆等关切点而形成的非实体性的共同体。随着公共领域的进一步扩大和市民意识的进一步发展，这样的共同体势必在市民社会中更多地涌现出来，更加充分地发挥它们对社会主义民主政治和民主生活的推动作用。
参考文献：
[1]亚里士多德．政治学[M]．颜一，秦典华译．北京：中国人民大学出版社，2003．
TU982；F207A005507
一、 城市价值、空间规模治理与区域治理
城市是人类文明千百年来的演进结晶和累积性创造，又是人类创造活力的不断涌流之地。人类超越自然界的恩赐而建构一个可控的多层次秩序体系，是城市生生不息的使命，其根本手段在于通过人们的合作，把城市塑造成精神得以皈依的神圣之地、安全得到有效保障之地、市场得到充分繁荣之地，并将“神圣、安全、繁忙”六字方针作为城市的基本价值，写在城市发展的旗帜上。① 集“神圣、安全、繁忙”三大价值于一体的城市生活，是一个融生产、生活、生命、生态四业态于一体，集多样性、丰富性与包容性三特征于一身的复合共同体生活。任何自毁三大价值中任何一个方面价值的行径，就等于自毁城市的本质，最终导致城市生活的衰亡。②
正因为城市生活所独具的集聚特征与核心价值，人类社会的历史变迁视城市化与工业化为孪生推动力，以一种摧枯拉朽的姿态将城市生活不断推进至它所能抵达的区域，塑造出一个一个人口、资源、信息、技术、资本、物流等要素高度流动并日益集中的城市共同体。这种以城市文明为代表的生产力，“把一切封建的、宗法的和田园诗般的关系都破坏了。……过去那种地方的和民族的自给自足和闭关自守状态，被各民族的各方面的互相往来和各方面的互相依赖所代替了。物质的生产是如此，精神的生产也是如此。各民族的精神产品成了公共的财产。民族的片面性和局限性日益成为不可能”③ 。
人类社会的城市化进程，既开拓了人类物质生活的丰富性，提升了人类精神生活的品质，又开辟了人类居住空间的新形态――一个以区域大城市或特大城市为核心、以中小城市为连绵地、以小城镇为连接点的大都市圈或大都市连绵带，在世界的不同区域以一种前所未有的姿态屹立在世人面前。随着全球城市化的快速推进，传统的大都市圈和城市群逐渐向“巨型城市区域”（Megacity Region）演变，以这些巨型城市区域为代表的空间单元将重塑世界经济地理格局。肖林：《上海的“十三五”发展主线》，载《上海证券报》，2015年10月21日。 大都市圈空间或者巨型城市区域空间的扩大，不仅引发一国范围内空间规模的重塑，而且引发跨国（地区）间的空间规模的重塑。由民族国家边界作为划分标准的空间背景变得不再那么重要。处于中心城市地位的民族国家和主要城市的角色，越来越受到超国家的区域发展政策的挑战。[英]彼得?纽曼、安迪?索恩利：《规划世界城市：全球化与城市政治》，刘晔等译，上海：上海人民出版社，2012年，第142页。
唐亚林：产业升级、城市群发展与区域经济社会一体化
无论一国范围内还是跨国（地区）间空间规模的重塑，都将引发区域空间规模治理问题――由区域经济社会一体化而肇发的跨域公共事务协同化与传统的分割式城市治理模式之间的内在矛盾。区域空间规模治理又因各国与地区政治经济与文化制度的不一而呈现不同的区域治理形态，其基本模式主要有：组建综合性的城市联合政府，设置非政府性质的城市协调机构，建立城市之间的合作组织，建立承担专门职能的地方政府。卓越、邵任薇：《当代城市发展中的行政联合趋向》，载《中国行政管理》，2002年第7期。
当代中国的城市化进程经过了改革开放三十余年的快速发展，截至2014年底，城市化率已达到54.77%。而且，在传统的长江三角洲地区、珠江三角洲地区、京津冀地区三大都市圈基础上，开始出现长株潭与武汉城市群、成渝城乡一体化区域等中西部大都市圈。为突破分割的区域治理模式的限制，加快推进区域经济社会一体化发展，2010年6月《长江三角洲地区区域规划》、2015年4月《京津冀协同发展规划纲要》相继出台，国内跨区域的“长江经济带”发展战略、国际跨国（地区）间的“一带一路”发展战略被提升至当代中国国家发展战略高度，并成为中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的重要内容。
当代中国的区域治理，因区域空间规模治理问题引发了区域治理的阶段性内涵嬗变，进而呈现独特的要素耦合特征与制度试错的选择逻辑，需要从区域战略规划视角对区域治理政策框架体系进行顶层设计。
二、 当代中国区域治理的内涵嬗变
当代中国区域治理的内涵演进，经历了从计划经济体制下“行政区经济”到市场经济体制下“区域经济一体化”再到科学发展观下“区域经济社会一体化”的阶段性嬗变。
计划经济体制下，不存在区域治理一说。因为是“全国一盘棋”，所有生产、销售、分配、消费等均由高度集中统一的中央指令性计划来完成。曾任国家经济体制改革委员会副主任的经济学家高尚全在接受采访时，曾讲述过一个关于计划经济时代统一调配资源而引发的看似荒诞却真实的事例：当时沈阳有两个工厂，一个是电缆厂，属于一机部管，另外一个是沈阳冶炼厂，由冶金部管，这两个工厂正好隔一堵墙。电缆厂需要的铜，由一机部从外地调到沈阳，而冶炼厂生产出来的铜却由冶金部分配到全国各地。本来一墙之隔的两个厂，签个合同就可解决资源的最优配置问题，但由于不符合指令性计划的各自条线管理要求，必须从外地调拨，其结果必然是造成大量的人力、物力和时间上的浪费。究其原因，在于计划经济的一个基本特征就是“统”，通过中央部门来搞集中统一的经济，最终一直走不出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱又统”的怪圈。马国川：《共和国部长访谈录》，北京：生活?读书?新知三联书店，2009年，第198页。
改革开放后，为打破计划经济体制的条块分割弊端，走市场取向的改革发展之路，国务院提出了推进跨（行政）地区经济联合和形成经济区的大思路。1980年，国务院作出了《关于推动经济联合的暂行规定》，要求按照“扬长避短，发挥优势，保护竞争，促进联合”的方针，大力促进区域经济合作。这是当代中国第一次在中央政府层面作出的关于形成区域经济区的发展战略，标志着当代中国区域治理的内涵进入第一个发展阶段，即“行政区经济”阶段。
“行政区经济”意味着在计划济经济体制向市场经济体制转型过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时，所出现的基于行政区划的、具有过渡性质的区域经济类型，其典型特征有：地方政府经济行为主导经济发展，生产要素跨行政区流动困难，产业同构现象严重。刘君德：《中国行政区划的理论与实践》，上海：华东师范大学出版社，1996年，第9394页。1982年12月22日国务院决定成立上海经济区规划办公室，划定以上海为中心，包括苏州、无锡、常州、南通和杭州、嘉兴、湖州、宁波（后来又增加绍兴）等城市在内的上海经济区为国内第一个跨省市综合性经济区，这标志着“行政区经济”从理念走向实践。
“区域经济一体化”是当代中国区域治理内涵嬗变的第二个阶段。一国范围内区域经济一体化是指在一个国家范围内，地域上较接近或地理、文化特征较相似的省区之间、省内各地区之间、城市之间，按照区域发展总体目标，充分发挥地区优势，通过合理的地域分工，在全区域内优化配置各种要素，提高资源使用效率，推动区域经济协调发展，以提高区域总体效益、促进区域共同繁荣的动态过程。宋巨盛：《长三角区域经济一体化研究》，载《当代财经》，2003年第2期。 区域经济一体化的内容一般包括六大方面：交通等基础设施与信息的一体化、产业一体化、市场一体化、生态环境一体化、政策与制度一体化、形态一体化。在当代中国区域治理的实践中，在单一制国家结构形式缺乏地方自治基础、压力型政府绩效评估体系难以催生跨区域政府合作的真正动力、跨区域政府合作的共识还没有真正形成等多重因素的交织约束下，唐亚林：《长三角城市政府合作体制反思》，载《探索与争鸣》，2003年第8期。 区域经济一体化进程仍然停留在通过中央有关部门的宏观规划与调配，侧重于交通一体化等硬件建设，而难以在产业一体化、政策与制度一体化等软件建设上取得突破性进展的层面。
2003年11月，中共十六届三中全会在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出“树立全面、协调、可持续的发展观”，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的“五大统筹目标”，昭示着区域治理的内涵嬗变进入到了第三个发展阶段，即“区域经济社会一体化”阶段。“区域经济社会一体化”是指在推进区域治理过程中，改变过去只重经济发展而忽视社会发展、只重区域经济一体化而忽视区域经济社会一体化的倾向，更加注重将经济发展与区域经济一体化的成果造福于区域民众的社会福祉的提升，大力推进区域公共服务标准化与均等化进程，通过经济发展与社会发展的有机互动，建构区域经济社会一体化发展的新型动力，并塑造区域治理的新型发展空间。
三、 当代中国区域治理的要素耦合特征
当代中国的区域治理，一方面需要积极回应区域经济社会一体化引发的跨域公共事务协同化问题，另一方面需要面对因区域空间规模拓展而引发的生产要素等资源配置、区域经济社会一体化水平提升以及更大范围、更多层次区域治理空间复合等问题。
世界银行2009年世界发展报告《重塑世界经济地理》针对区域空间规模治理问题提出了三大耦合要素，即：体现区域空间规模、人口分布、经济发展与生活水准等的居住区密度，体现资源要素等集中程度的城市群距离，体现生产与生活融合、区域经济发展融入全球市场的区域分割程度。由于经济发展在一国经济发展过程中会呈现从低收入水平向高收入水平演化的状况，由此必然带来生产的日趋集中，生产者会青睐一些大城市及其周边地区、沿海发达地区，也必然造成区域发展不平衡状况的加剧。这就需要通过有效的公共政策与制度创新，促进不同地区人们生活水平的趋同，其根本出路就在于区域经济一体化。因此，世界银行认为，不平衡的经济增长与和谐性发展可以并行不悖、相辅相成。世界银行：《重塑世界经济地理》，北京：清华大学出版社，2009年，第119页。
综观当代中国改革开放以来的经济发展历程，因资源禀赋、基础设施、工业基础、社会文化条件等综合因素的约束，基本上遵循了由东到西逐步推进、梯度发展的发展战略，形成了沿海、沿江、内陆梯次开放，横向化与差异化兼具的平面发展格局，在一定程度上又进一步强化了原本就存在的区域分割发展与城乡不平衡发展的不平衡发展格局。
与此同时，20世纪80年代中后期率先起航的长江三角洲区域发展、珠江三角洲区域发展、环渤海湾地区（京津冀地区）区域发展三大都市圈引领的大都市圈发展战略，20世纪90年代中后期推进的西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先发展的区域发展战略，21世纪初提出的成渝城乡一体化区域、长株潭与武汉城市群、海西经济区、黄河三角洲区域、图们江合作开发区域、关中―天水经济区等跨区域经济社会一体化发展战略，以及21世纪10年代提出的“长江经济带”“一带一路”跨区域跨国（地区）协调发展战略，共同型构了当代中国区域治理的多层次、立体化、协调化区域发展总体战略。
在当代中国经济发展走向稳增长、调结构、抓创新、促开放的“经济新常态”格局下，当代中国区域治理的多层次、立体化、协调化区域发展总体战略，一方面为区域空间规模治理提供新的价值引领，另一方面不断推动区域治理核心要素的转换、重组与复合，并推动城市产业的不断集聚与变化、城市群空间的不断演化与扩展、区域经济社会发展的不断演进与分化三者的有机互动，即通过区域产业结构的调整与升级、区域大中小城市群与小城镇的发展、区域经济社会一体化发展“三位一体”要素的耦合，共同塑造区域治理协调发展的新图景。
从区域治理协调发展的新图景视角观之，区域产业结构的调整与升级主要在于追求更高质量的发展。根据国土主体功能区的规划，结合区域产业发展的特色，实施严格的市场准入和环境保护，通过东中西部地区区域产业结构的合理分工、调整转移和主动升级，塑造区域治理的可持续发展动力。区域大中小城市群与小城镇的发展主要在于追求更协调的发展。根据资源环境承载力来调节城市规模，促进大中小城市群与小城镇合理分工、功能互补、集约发展，加快户籍人口城镇化率，切实改变农村社会以基础设施、教育、医疗、社保、就业为核心的公共服务初始水平普遍低下的状况，构建集产业发展、就业方式、公共服务、人居环境和公共交往五位于一体的新型城乡发展平台。区域经济社会一体化的发展主要在于追求更人性化的发展。发展的一切目的是为了人。根据共享发展的要求，将经济发展与社会发展一体化规划、一体化推进，在提升经济发展质量的同时，不断增强公共服务的供给水平和供给能力，不断增进人民群众的公共福祉，共建力有所用、心有所安的和谐社会。
区域产业结构的调整与升级是推进当代中国区域治理的根本动力，区域大中小城市群与小城镇的发展是推进当代中国区域治理的有效手段，区域经济社会一体化是推进当代中国区域治理的本质要求。产业升级、城市群发展、区域经济社会一体化“三位一体”核心要素的耦合，既有机统一于当代中国区域治理的历史进程，又有机统一于当代中国社会主义现代化建设历史进程。
四、 当代中国区域治理的制度试错逻辑
当代中国的区域治理经历了一个制度试错的累积性发展过程，一方面表现在发展思维的更新上，另一方面表现为制度安排的选择上，并由此实现了区域治理的两大历史性飞跃：一是从最初的迷恋用自上而下的中央政府权威来对区域治理进程进行行政干预，转到推进区域内各城市政府间的自发联合与自愿合作；二是从各城市政府间的自发联合与自愿合作，转到在各级政府组织间、各行业协会间、各民间组织间等建立以“准非政府组织”形式运作的制度化机制。
在发展思维的更新上，首先，为突破计划经济体制下“行政区经济”的藩篱，20世纪80年代初国务院及有关部门通过行政手段的方式，以上海为中心，专门辟出了包括上海、江苏与浙江两省的部分地区在内的跨省市综合经济区――“上海经济区”，并率先成立了专门从事区域规划和行政协调职能、作为中央政府派出机构的“上海经济区规划办公室”。虽然这一跨地区的行政协调机构对于推进长江三角洲区域治理起到了一定的促进作用，但终究无以应对“诸侯经济”的博弈困境，在20世纪80年代末走向了解体和消亡。
其次，1992年当代中国提出了建立社会主义市场经济体制的战略目标，“区域经济一体化”又被提上了区域治理的议事日程。鉴于过往通过行政手段来推进区域经济一体化的诸多经验和教训，1992年上海、江苏、浙江的省级城市、副省级城市与地级城市的市经协委（办）自发联合成立了“长江三角洲14城市协作办（委）主任联系会”，后改名为“长江三角洲城市经济协调会”，试图通过自愿合作的方式推进长江三角洲区域治理的发展进程。如今这一各城市政府间自愿合作组织形式，不仅在专题合作、项目合作、标准互认、政策联动、共识研讨等领域取得了许多“看得见摸得着”的实打实成果，而且其组织成员也已辐射到包括安徽相关地级城市在内的泛长江三角洲地区，从而有力地推动了区域治理空间规模的拓展。
最后，在“统筹区域发展”的基础上，迈向了“区域协同发展”，进入了一国范围内区域治理内涵的最高层次――“区域经济社会一体化”。2013年中共十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的“五大统筹目标”，在此基础上，中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出了“建立和完善跨区域城市发展协调机制”以及“区域性公共服务作为地方事权。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”等新要求。 2015年中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》就是这一战略思维的具体体现（不再是区域规划，而是协同发展规划）。该规划纲要不仅要求京津冀协同发展在调整经济结构和空间结构等方面走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极；而且要求在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破，并通过加快破除体制机制障碍，推动要素市场一体化，加快公共服务一体化改革。《中共中央政治局召开会议审议〈京津冀协同发展规划纲要〉》，载《人民日报》，2015年5月1日。
在制度安排的选择上，一方面表现为三大转变：一是从重区域治理组织形式化倾向向重区域治理组织形式的非政府组织倾向之转变；二是从重主题合作的选择到重合作机制的构建之转变；三是从有选择性的试错式合作到整体性规划与治理之转变。唐亚林：《长江三角洲区域治理的理论与实践》，上海：复旦大学出版社，2014年，第204211页。 另一方面，对于区域治理的内容层次选择上，开始形成以交通、信息与标准一体化为先导的跨区域重大基础设施建设一体化――以产业差异化分工、互补与升级为重点的跨区域政策体系一体化――以社会就业、义务教育、公共卫生、社会保障等民生事业为核心的跨区域公共服务与政府治理制度一体化的三层次区域治理内容新框架，且呈现由低到高、由易到难、由单一到综合的立体化架构。
当代中国区域治理的制度试错逻辑，一方面立基于区域治理的内涵嬗变轨迹，一方面立基于区域治理的产业升级、城市群发展、区域经济社会一体化“三位一体”核心要素的耦合机理，再一方面立基于区域治理事务复杂性与制度创新艰难性的交织实践，三者互为推动，共同催生了基于中国特色的区域治理发展之路。
五、 用区域战略规划统领区域协同治理新图景
由区域产业结构调整与升级、区域大中小城市群与小城镇发展、区域经济社会一体化而型构的当代中国区域治理“三位一体”新图景，既为当代中国的区域协同发展催生发展新空间，又为区域协同发展培育发展新动力，反过来又用发展新动力去开辟更大的区域治理发展新空间。
当代中国区域治理需要站在“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的新的历史起点，实现区域经济社会发展一体化目标，就需要突破传统区域治理的体制机制障碍，从区域战略规划顶层设计视角，重构促进区域协同治理的政策框架体系。
区域战略规划是区域协同治理的起点和基础。一个富有战略目标的且事关长远的区域战略规划，既能详细地说明区域治理的基本任务，布置完成该任务的长期基本目标并安排完成这些目标所需要的各种资源，又有助于区域内各类政府组织、市场组织、非政府组织等有效地保持正确的发展方向，并不因为区域内各机构负责人的更迭而发生目标位移。财政部财政科学研究所《绩效预算》课题组：《美国政府绩效评价体系》，上海：经济管理出版社，2004年，第36页。
伴随着市民社会理论研究的热潮的兴起,学术界陆续展开了对公共领域问题的探讨,并取得了一定的理论成就。但是,由于人们大多是在市民社会的话语系统内而不是自觉地把“公共领域”从中离析出来作为一个独立的理论范式予以研究,既影响了对它的纵深探讨和通约性把握,也遮蔽了它的学术价值,这就导致对它的研究总是停留在不同学科各取所需的简单应用层面,而缺乏学术通约性的把握和旗帜鲜明的理沦定位。正是基于这种学术背景,本文尝试把公共领域从市民社会话语中离析出来作为一个独立的理论范式予以学理建构性的专题探讨,试图形成一个属于公共领域本身的理论话语系统,并据此探讨其政治哲学意义。
一、公共领域理论话语的提出
公共领域的历史源头虽然可以追溯到古希腊的城邦公共生活,但作为一个现论话语则是肇始于以洛克为代表的近代自由主义和以卢梭为代表的近代共和主义的理论分歧。以洛克为代表的近代自由主义理论强调的是对个人自由和权利的维护,欠缺的是对公共利益、公共美德、政治认同和价值共识的追求。它在实践上的建制化容易导致政治合法性危机。而以卢梭为代表的近代共和主义理论试图以建立共识为前提来解决这一问题。它强调对公共利益和公共善的追求,认为公意代表了全体公民的普遍的、最高的公共利益,它既是政治权威的合法性来源,也是社会整合和道德认同的基础:但卢梭的公意说缺乏对个人自由和权利的制度化维护,无法在现实社会中独立地建制化,因而导致的结果可能是以公意取代私意、以极权取代民主、以道德认同取代利益认同、以“心灵共识”取代“辩论共识”。所以,它并没有真正解决现代多元社会的公共认同问题。
那么,应该怎样解决这一理论分歧呢?
从理论上看,这一问题的核心是公共性问题。学术界对它的理论解决经历了一个逐渐明确化的过程。可以说,它开始于康德对启蒙的反思,中间经过阿伦特的发展,再通过哈贝马斯和罗尔斯而渐趋成熟。
康德对公共性的追问源自他对启蒙问题的思考。他认为,启蒙是脱离自己所加之于自己的不成熟状态。就个人而言,启蒙是一种自我反思的主体性原则;就全人类而言,启蒙是一种通过人类理性而迈向绝对公正秩序的客观趋势。因此,“无论是哪种情况,启蒙都必须以公共性为中介”。因为,人类摆脱不成熟状态而达至启蒙的唯一途径是理性的公共使用,即“一个写作和出版的问题。康德解释说,按照我的理解,理性的公共使用就是任何人作为一个学者(celehner)在整个阅读世界的公众面前对理性的运用’。这就是‘公共的’这个词的最真实的意义’”。这是一个与各种阅读群体、舞台、信件的出版交流等联系在一起的领域。在这个领域里,人们的言论是公开和自由的。所谓公开就是学者公开说话、公开传授真理,所谓自由就是自由思想、自由表达、自由批判。在康德看来,“公共的”世界是一个在广泛的市民阶层中形成的具有批判意识的公众的世界。“各色人等混杂组成的群体”相互讨论、争辩和批判,享有使用自己理性的自由权利,同时也是“理性的公共运用”。这意味着权力不是无限的,公共权力的行使必须遵循先验公意原则。只有具有广泛民意基础的政治权力才是合法的。这是由人类自由地运用理性的天然本性所决定的,也是人类自由地进行意愿表达和自由决定自己行动的天赋权利。这样,与卢梭的公意产生过程只有公民的喝彩而无公众的公开批判与辩论相比,康德强调的是学者的言论自由和公开批判,通过公共性过程产生的共识是辩论的共识。这就为“公共性”的发展开拓了一个自由辩论与公开批判的新空间。但是,康德的这种建立在人类公开运用理性的天赋权利基础上的先验公意,也并没有真正解决政治权力的合法性问题。而通过公共领域理论来解决就有了说服力。
阿伦特是最早明确提出“公共领域”并对之进行思考的哲学家。在阿伦特的视野里,近代以来的政治哲学所确立的市民社会或国家与社会的二元相分理论范式已经不足以解释20世纪的政治现象,因此,要想说明和解决20世纪复杂的政治问题就必须建构新的理论范式。为此,她对人类的活动及其相对应的社会领域作了三分,提出一个“劳动—工作—行动”以及与之相对应的“私人领域一社会领域一公共领域”的三分理论框架,以取代以国家与社会二分为基础的市民社会理论范式,并据此建立起来了公共领域的理论话语系统。她认为,劳动(私人领域)是人消耗体力、与自然打交道的过程;工作(社会领域)是人利用工具制造耐用品的活动,是一个由目的或手段所决定的无意义世界;唯独行动则是人们既不受必然性的约束也不受功利考虑的制约而进行直接交往的真正自律的人类活动。这种作为行动的活动的范围,就是公共领域。其特征在于:它是一个排除了任何仅仅维持生命或服务于谋生目的,而以公开自由的身份从事政治活动的空间。在公共领域里,独立个体就公共事务发表意见,然后汇总选出代表,进入更高一级的协商讨论中去,最终达成多元共识,形成公共意志,并以此为基础决定一般的公共规则和特殊的公共决策。这样,在公开的、“持续”的“行动”中社会的多元共识得以形成并随之持续发展,从而为权力的合法性提供“持续性’’的政治热情和共识基础,这就为解决西方社会危机确立了一条新路。
康德对“公共性”的追寻和阿伦特对“公共领域”的共和主义解读,为哈贝马斯在更宽阔的理论视野上建构公共领域的话语系统提供了厚实的理论平台。事实上,以康德的启蒙理性(自由观)和阿伦特的共和主义(政治自由观)为理论基础建立的“公共性”理念,不仅成了哈贝马斯公共领域概念的核心理念并使之彻底概念化和理论化,而且还成了贯穿哈贝马斯思想发展的一条潜在主线。从早期的《公共领域的结构转型》对公共领域理论的系统论述,到中期的“语言学”转向对“交互主体性”的讨论,再到晚期的程序主义民主对当代全球政治的关怀,无不体现了哈贝马斯对康德“理性的公共运用”和阿伦特积极的“公开政治行动”的遵从和发展。并且,在公共领域功能的拓展、公共领域概念的确定以及公共领域理论的建构上,哈贝马斯都超越了前两人。从某种意义上可以说,正是有了哈贝马斯才有了公共领域的理论话语。尽管哈贝马斯在出版了《公共领域的结构转型》完成了对公共领域理论的创造性研究之后,因“另有理论关怀”而没有继续就这一理论本身进行深入研究,但公共领域问题始终像一个影子一样或明或暗地不离他的左右。无怪乎哈贝马斯会在1989年为《公共领域的结构转型》第一个英译本问世而举行的“哈贝马斯与公共领域”主题研讨会上,首次公开声明该书是他思想体系的“入口”,舍此别无其他进路。所以说在哈贝马斯这里,“公共领域”已经从市民社会的话语中独立了出来并发展为一种新的理论范式。这表明,“公共领域”已经发展成为一种独立的话语系统获得了自己的理论域,如果继续把它放在市民社会的概念下势必会遮蔽它的理论价值和实践意义。
二、公共领域理论的学术特征
“公共领域”本身具有独立于“市民社会”或“政治国家”的理论规定性,它有着自己相对独立的思想品质和理论内容。从学术特征来看,公共领域“是在国家和社会间的张力场中发展起来的”,是随着国家与社会的相互渗透而发展起来的中介场域,它本身就是国家与市民社会之间的一个张力场,占据着一个不同于“政治国家”和“市民社会”的理论空间。
首先,“公共领域”是一个具有独特内涵和外延的社会科学范畴,它具有自己独立的理论规定性。所谓公共领域,“指的就是在市场经济和现代民主政治条件下,依托 市民社会又独立于政治国家、介于公共权力和市民社会之间并联结沟通二者的社会中间地带;是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放,通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对公共权力和其它社会势力进行监约,并能够推进国家与社会实现互动的民间自治领域;它是以参与者、沟通媒介和(达成)社会共识为内在结构,以能够形成公共伦理和公共理性的公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间为外在形式的社会交往和文化批判领域”。这表明,公共领域概念的提出蕴涵了一种价值追求,而这种价值追求是由一组理念提供的,而这些理念的形成和存在则又是依托一定的现实形式作为载体的。也就是说,由公共场所、公共传媒、社团组织和社会运动等公共空间所构成的社会交往和文化批判领域是公共领域观念描述的现实对象,也是蕴涵公共领域理念及其价值性意蕴的现实寓所;这是一个向所有公民自由开放、由交往和对话组成并介于市民社会(私人领域)与公共权力领域之间的社会性存在。而理念层面的公共领域则被用来指称这些感性现象的抽象性本质,是一个蕴涵和表征公共伦理、公共理性的精神系统。它是对以实体形式存在的公共领域的一种理论描述。它与公共领域的实体性形态相契合构成了一个内涵和外延统一的完整概念并孕育了公共领域概念的价值性意蕴。可以说,公共领域概念代表着一种以公共利益为内容、以公众自由平等参与为形式、以理性商谈和理性批判为目的的社会交往空间。它是一个具有实体性、分析性和价值性存在的复合性范畴,它占据的是一个在政治国家和市民社会之间的理论空间。
其次,“公共领域”是一个与“市民社会”有着显着不同的理论范畴。尽管人们对“市民社会”有着各种不同的理解,但其基本含义却难以离开黑格尔和马克思所确定的市场经济社会这个范畴,即不能把经济活动排除在“市民社会”之外。从市民社会概念的内涵来看,它应该是由各种形式的资本所主导的社会因素运动中形成的个人、家庭和社会组织的各种向度和深度的互动关系的总和。这是一个没有公共权力属性而完全个体化的活动空间。与之不同的是,公共领域作为社会与国家的中介虽然也具有一些私人性特征(如自治、自愿、非强制等),但它却既把经济交往领域排除在自己之外又与公共权力直接相连,成为私人(或私人性团体)与公共权力互动的平台,并且具有公共性特征。在其作用上,公共领域既可以整合和表达民间的要求,又能促使公共权力接受来自民间的约束。因此,它是一个不同于“市民社会”的独立概念。这表现在:从实体形态上看,公共领域虽然依托于市民社会,但它只是属于市民社会的一个不可或缺的环节;虽然与“市民社会”有交叉,但却有着自己的独立空间。它既与市民社会中的私人个体和家庭不同,也与市民社会中的经济交往领域有异;既不会把手伸进个体的私生活之中,也无兴趣于干预市场交易和经济活动。
再次,“公共领域”又是一个与“政治国家”不同的概念。公共领域的内涵和本质决定了它是一个独立于政治权力的领域。从政治上看,公共领域不是政府权力的延伸,也不会参与或受制于政治权威,而是社会公众表达自己意愿和参与公共事务的空间。它既不以追求政治权力为目的,也不受政治规则的左右,即便是具有政治追求目的的传媒和其他社团组织,当它一旦进入公共领域并参与其活动时,也就脱去了其政治外衣回归了它的本真状态——公共性追求。所以,公共领域不具有强制性、性和普遍约束力,也不会去“统一思想”和压制言论自由,而是作为“私人”的“公众”自由地在他们所共同关心的“普遍利益”方面交换意见、形成共识、产生压力的“场所”,是人们独立自由地交往、沟通的共同活动空间。可以说,公共领域既是独立的私人之间的联合,又与政治权力保持着适度的关联,是沟通二者的中介和平台。
总之,公共领域是介于公共权力与市民社会(私人领域)之间并独立于政治国家又依托于市民社会的社会交往和文化批判领域。它既不同于公共权力,也不同于市民社会,而是有其特定本质的社会存在和理念形态。
三、公共领域理论范式的政治哲学意义
从政治理论发展来看,公共领域理论范式试图建立一种超越自由主义民主和共和主义民主之外的新的政治理论,这为解决当代西方社会政治实践中暴露出的矛盾与困境提出了一个新的规范性方向,从而为西方民主理论和政治哲学的发展开辟了一条新路。
自由主义民主(间接民主)理论所要解决的是如何通过限制公共权力的不当行使来保证个人权利的实现的问题。为此,它通过设计一套形式化的权力分置、制衡和监约的法治机制来确保个人基本权利的实现。但它存在的问题是,个人自由与权利的过分追求容易导致个人政治参与热情的降低,诱发公民的政治冷漠症,进而使公共权力的合法性出现危机。而共和主义民主理论则从解决这一问题出发,强调如何落实公民的政治普遍参与并赋予公共权威以充足的合法性。在它看来,政治合法性只能来自社会成员对公共事务的普遍的直接参与。一个真正民主的社会,就是所有社会成员共同参与政治、按照公共意志的指引决定公共事务的社会。但是,这种建立在“在场的”直接民主形式在现代社会已失去其存在基础,它无法独立地建制化——如果离开了法治、和个人权利,其独立建制化的结果只能是极权主义暴政。这样,问题的复杂性就在于:自由主义的间接民主虽然是“弱势的民主”,但却被证明是唯一可以建制化的制度安排;而“在场的”直接民主虽然可以使政治权力合法性基础厚实起来,但却无法在整体上替代代议制民主。那么,怎样才能克服这两种民主传统的各自局限性而找到二者的结合点呢?也就是说,怎样才能够既可以保证公民的普遍政治参与避免政治冷漠症,又能够使公共权力制衡建制化防止极权主义暴政呢? 公共领域理论的提出,可以说为解决这一问题提供了一个新的规范性方向。
首先,公共领域理论对西方自由主义的民主思想起到了某种纠偏与修补作用。这主要表现在:第一,公共领域为现代民主政治提供着合法性基础。公共领域的主要特征在于它的商讨机制,它既是形成公共理性的社会根基,又是公众广泛认同、真诚信仰和积极参与的组织平台、制度支撑和实现途径。公共领域理论主张,凡是涉及公共利益的问题必须在公共领域里由公众进行充分自由的公开讨论、协商以达成共识;公共权力的行使不再是少数官僚或政治精英的专利,而是诉诸经过公众讨论、协商和共同认可而形成的法律(宪法)。因而,这种具有法理型权力合法化形式的政治体系就获得了牢固的合法性基础。第二,公共领域作为介于私人领域与国家权力之间的一块中间地带,它能够在国家和公民之间架起一座理性沟通的桥梁,从而缩小公民与国家的间距,增强公民的民主参与热情,进而对自由主义民主所无法克服的公民的政治冷漠症起到某种医治或纠偏作用。这是因为,公共领域把国家与公民既隔开又连接起来,这既减少了由于国家直接面对公民而出现政治冲突的概率,又增加了国家与公民沟通的多元通道,从而使公民与国家的联系紧密起来。再者,公共领域的社团组织、传播媒介和社会运动等中介机制为公民提供了广阔的公共交往舞台,促使社会公众能够走出私人生活的一己空间,积极参与到广阔的社会交往领域之中。这些公共领域的媒介机制提供了公民表达言论、参与公共事务的制度安排以及实现自主性的舞台,从而为公民进行独立自主的社会政治交往活动提供了适当的资源、组织便利和合法性保障。第三,以公共领域的机制为基础建立起来的话语民主模式修补了自由主义民主模式的缺陷,从而丰富了当代西方社会的民主理论。公共领域理论所提出的协商性民主,并不是建立在正式的受宪法调节的协商和决策的基础上,民主过程必须依赖于不具有正式形式的公共意见的供给,这种公共意见在理想情况下是发生在一个未受颠覆的政治性公共领域的结构之中的。它主张,凡是涉及重大的公共决策,在政策实施之前须由公民进行充分的讨论和争辩,通过不同意见的对话,最后达成妥协或共识。这种通过交往网络而发生的理解过程,体现了一种高层次的主体间性。公共意见的形成过程、建制化的选举过程、立法的决定之间形成了交往之流,这种交往之流的目的是确保能够通过立法过程而把舆论影响和交往权力转移为 行政权力。
其次,公共领域理论又修补了共和主义民主的理论欠缺和落实难题,并确立了一个异于自由主义民主和共和主义民主的新的民主方向,从而为民主的发展增添了新的理论活力。这主要表现在:第一,公共领域为公民提供了一种新的政治参与模式。公共领域理论所提供的公民政治参与模式,主要不是通过自己直接掌握公共权力或直接选举公职人员,而是通过自由形成的中介组织以公众舆论或社会压力的形式对公共政策的产生、公共权力的取得与行使、法律的制定与执行等方面形成若明若暗的压力来实现的。这与共和主义理论所主张的直接民主有很大不同,并且容易在代议制的框架内得以建制化,从而避免直接民主的乌托邦性。第二,公共领域通过把“话语民主”形成的“交往权力”转换为行政权力而实现了对公共权力的监约。在公共领域的话语里,人民被分散在了民众的自由交往和理性沟通之中,公民正是通过这种自由交往,以自由言论和自由结社的形式表达自己的政治意愿,以此影响公共权力的运行,进而把话语交往权力转换成制度权力并与其一道形成强大力量发挥其民主作用。第三,公共领域对公共权力具有强大而切实的监督制约功能。公共领域理论通过肯定并强调社会中间力量在政治运行机制中的作用而彰显其民主功能,从而对共和主义民主的建制化弱势起到了修补作用。公共领域中的各种社团组织构成了建设民主社会的基础,是防止“民主的暴政”的重要机制。
总之,公共领域作为存在于政治国家和市民社会之间的一块中间地带,它能够把独立个人间的相互承认和自主交往关系升华为一种普遍关系,形成公共伦理,达至公共理性。因此,它虽然似乎具有某种私人性,但却通过在国家与社会之间架起理性沟通的桥梁而把旨趣指向了公共政治领域,产生了具有政治价值的公共性。一方面,政治国家通过公共领域获得公民的政治见解,也赢得他们对政治合法性的认同;另一方面,公民通过它也获得发表政治意见和参与政治的更多途径和机会,实现自己的民利和对公共权力的监约,从而推进民主、法治和人权的实现。因此,探讨公共领域问题,既能够为当今中国社会政治哲学的研究拓展新的理论空间,也可以为构建社会主义和谐社会的理论探讨开辟新的视域,同时在实践上对于我们把握当下中国的社会结构变迁、促进民主和社会文化的发展以及建设政治文明和社会文明都具有积极的理论指导意义。
参考文献:
[1]哈贝马斯.公共领域的结构转型[M].上海:学林出版社,2002.
[2]约翰·克里斯蒂安·劳尔森.颠覆性的康德:“公共的”和“公共性”的词汇[A].詹姆斯·施密特,启蒙运动与现代性——18世纪与20世纪的对话[C].上海:上海人民出版社,2005.
[中图分类号]D66 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234（2014）06 ― 0020 ― 02
新时期我国构建和谐社会进程中，传统的全能型政府管理已不再适应形势的发展，市场作为经济团体――目的是追逐利益最大化――也不能成为构建和谐社会的主体。公共领域这个以往只是西方社会中的理论话语，作为解决当今社会发展问题的“第三领域”在实践中起着不可或缺的“跨文化”作用，更因为其在和谐社会中的重要地位，也日益成为非常值得深入研究的一个重要问题。
一、公共领域的理论界定
作为一个当代社会政治理论研究的前沿问题，公共领域在国内相关的政治理论研究方面，尤其是在马克思主义理论视域中进行深入探讨尤为不足，至于从政治哲学维度上探讨公共领域理论与社会主义和谐社会构建之间关系的相关研究则更是较少涉足，现有理论成果也缺乏深度和广度。鉴于此，杨仁忠教授的《公共领域理论与和谐社会构建》（社会科学文献出版社2013年版）基于深化公共领域问题理论研究的需要，对该问题进行了深入系统的研究，弥补了学术界的这一缺憾，更好地适应了推进社会主义和谐社会建设理论研究的时代要求。
该书作者通过运用历史唯物主义理论从市场经济的基础动力、市场社会的型塑机制、市民社会的社会资源基础以及民主政治的系统结构等方面，详细全面地论述了适应现代公共领域生存发展的社会机制，在对公共领域概念进行描述性意蕴、分析性意蕴、价值性意蕴分析的基础上，运用规范性与经验性相结合的研究方法，对公共领域进行政治哲学的界定，赋以“公共领域” 普适性的概念，转变成为一个跨学科和理论领域的普适性的范畴。
由此得出，公共领域就是指“在市场经济和现代民主政治条件下，依托市民社会又独立于政治国家、介于国家政治权力和市民社会之间并联结沟通两者的社会中间地带；是由享有独立人格和自由平等权利的私人组成并向所有社会公众自由开放，通过对话商谈、公众舆论、社会压力的形式对国家政治权力和其他社会势力进行监督和制约，并能够推进国家与社会实现良性互动的民间自治领域；它是以参与者、沟通媒介和（达成）社会共识为内在结构，以能够形成公共空间为外在形式的社会文化交往领域。”〔1〕公共领域概念作为一个复合性范畴，既体现了社会公共利益为其内容、公众自由平等参与为其形式，又体现出了分析性和价值性的并存，它占据了介于政治国家和市民社会之间的一个独立的理论空间。
二、公共领域与和谐社会之间具有高度的共通性
从作者对公共领域的理论界定可以看出，公共领域在社会管理中的作用主要体现在，通过自身的力量，以平等对话、协商、讨价还价的方式，对社会不同利益主体之间的利益纠纷和争端进行解决和协调，在博弈中促使各方都能最大程度地获取利益目标和即定的价值指向，而不是通过激发矛盾对立使各种矛盾主体两败俱伤，公共领域在处理社会矛盾时所追求的是共存、依赖，而绝非是对立的一方或多方彻底消失。事实上，一旦对方消解之后，本身也将失去存在的条件。
在政治哲学的视阈下研究社会主义和谐社会，就是从整体性的、哲学的视角紧紧围绕最基本的内涵和侧重点来探讨社会主义和谐社会问题，就是对和谐社会进行政治的和哲学的交叉研究。〔2〕以此看来，民主、法治、自由、公平、正义、权利、国家、社会、个人作为政治哲学的核心问题，自然而然地成为政治哲学视角研究社会主义和谐社会问题的基本内容，“公共性”正是该内容的目标指向。
对于和谐社会自身发展而言，作为我国当代社会政治发展的理想蓝图和美好愿景，其所追求的理想状态是由具有道德权利和法定权利的单个公民所构成的能够体现以人为本和社会公正的政治理念，对良好的社会秩序和政治秩序的不懈追求，力争使社会成员都能过一种良善、幸福生活的社会和政治共同体，其中各种因素和力量的和谐共存是该共同体得以存在的前提和保证。从和谐社会的本质来说是“以现代‘公民社会’的理想组织模式和文化价值的理想为其目标追求、以‘公共性’为价值理念的和谐善治的社会”。〔3〕由此可见，“和谐社会”的目标追求是现代“公民社会”的理想组织模式和文化价值理想，把“公共性”作为其价值理念和应有之义，以民众“公共精神”的培养、公共责任意识、公共人格、公共情怀的养成和培养为最终落脚点。
因此，从某种意义上来讲，公共性社会“为中国民众提供了一个宽广的生活界面，公共性、合作与关爱构成了当代中国民众参与构建和谐社会的基本维度”〔4〕。这与当今和谐社会的追求是殊途同归，既承认了冲突与矛盾的存在，又孕育着宽容和妥协的道德理性，是当代中国人对社会、人、自然之间关系的新的理性重构与全新的主体性认知，具有开放与差异、共存共生的包容、多元的时代特征。
三、公共领域的社会功能对构建和谐社会的独特作用
在当前极具中国特色的政治共同体内，民族、地域、观念、利益主体之间不可避免地存在着矛盾和冲突。正是基于对社会发展深入而全面的研究，《公共领域理论与和谐社会构建》创造性地指出了公共领域在构建和谐社会中所承载的部分整合社会矛盾和冲突的责任和义务，亦即其在化解和调处当前我国的经济、政治、社会思想文化各领域矛盾过程中的独特作用。
（一）公共领域营造了良好的民主政治氛围
社会主义和谐社会的基本特征是民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序及人与自然和谐相处，作为其最根本的特征的民主法制，又决定、制约和影响着其它方面。“没有民主，就不可能有社会主义，就没有社会主义的现代化。……社会主义愈发展，民主也愈发展。”〔5〕成熟、健全的公共领域的主要政治功能是能有效地推进中国特色社会主义和谐社会的建设，这恰恰也是和谐社会建设的要求所在。
公共领域理论基于西方社会自由民主和共和民主而产生，但又是对两种民主所存在的政治冷漠和极权主义暴政等问题的解决，因而高于西方社会所普遍认可的两种民主形式。“蓬勃发展的公共领域是现代民主的基本条件。”〔6〕对于当前我国正在构建的社会主义和谐社会而言，公共领域理论以崭新的视角和高度，基于我国社会政治发展状况，为我国社会发展提供了政治和谐的民主文化和民主政治基础。公共领域营造了一个独特的、符合我国发展要求的社会文化交往领域，在该领域，肯定个人独立自由，追求公共性、捍卫社会正义和保护私人权利。公共领域代表着一种以公共利益为内容、以公众自由平等参与为形式、以理性商谈和理性批判为目的的社会交往空间。〔7〕公共领域以其独有的运行机制有效地解决了中国政治权威的合法性问题，实现社会团结和社会整合。同时，它促进了我国和谐社会的民主监督机制建设。公共领域因其社会地位独特，不但能够为社会大众提供商谈公共利益的平台，而且还能够以此来形成特定的公众舆论，为社会公众构筑了一个“观点的自由市场”。公共领域通过一定途径，把“交往权力”有效地转换为行政权力，使社会公众成功摆脱了各种权威束缚，能够自主表达自己的意愿，有力地促进了社会政治问题的快速解决。
（二）公共领域有效地对和谐社会的矛盾进行调处和化解
和谐社会也像其它社会形态一样，在经济、政治、思想文化领域中存在着特有的矛盾和问题。尤其是随着我国改革的不断深入，我国进入“黄金发展期”和“矛盾凸显期”相交织的关键时期，社会矛盾和冲突空前复杂和激烈，但随着我国公共领域的迅速壮大和其作用的发挥，这些问题也都将迎刃而解。
一方面，公共领域能够有效地调处和解决经济领域的矛盾。公共领域通过限制国家权力、培育市场主体、规制市场逻辑、直接参与市场而促进市场经济健康发展。公共领域“把‘自在’的市民发展成为‘自为’的市民”，〔8〕公民完全以自由人的身份来处理普遍的公共利益问题，既不代表私人也不代表国家权力机关，谋求的是社会公共利益，因而能够站在更高的视角对个人权利进行保护，实现对矛盾冲突的调解和解决；公共领域通过动用非强制性的社会力量，诸如社团组织、社会运动、独立的个人以及传媒组织等，并通过社会舆论和公共性活动等机制对国家权力的行使施加压力，对利益集团的自利行为予以干预，不使其过度扩张或者当其侵犯个人权利时能够挺身而出与之抗衡，实现对个人权利的有效保护，从而起到缓和、调解和解决经济领域矛盾冲突的作用，为实现社会稳定和社会和谐做出贡献。
另一方面，公共领域公共领域能够有效地调处和解决社会思想文化领域的矛盾。随着我国社会多元化趋势的不断发展，伴之而生的利益主体多元化、利益关系多样化和利益诉求复杂化引发了诸多社会矛盾，也对我国的社会管理提出了新要求。公共领域通过参与社会管理，促使管理理念的更新和中间力量的壮大，发挥“小政府、大社会”中“大社会”的作用，为公众提供通畅的利益表达渠道和恰当便捷的利益表达方式，最终实现利益表达，有效弥补正式制度下社会管理的不足，〔9〕逐步推动形成党委领导，政府负责，依靠公共领域机制的新的社会管理模式。同时，作为界于政府和社会中间的体制外力量，公共领域通过其信息预警功能将社会矛盾信息在政府与社会之间通畅地进行传递，实现上情下达和下情上达，能够尽早发现矛盾和冲突的端倪，关键时候还能起到一个缓冲带的作用，对社会矛盾进行减压、平衡，以争取更多的时间来提出应对措施，从而化解矛盾，维护社会稳定，实现社会和谐的作用。
“和谐社会”业已成为我国社会公共生活最为热门的主题词，对“和谐社会”的关注和为之付出的实践将成为中国特色社会主义事业发展进程中一个重要的里程碑。杨仁忠教授撰著的《公共领域理论与和谐社会构建》一书具有较高的理论价值和强烈的现实意义，但玉无完玉，比如其对“中国公共领域的培育与建构”等问题的研究还略显不足，值得我们进一步进行深思与研究，在理论实践中为中国特色社会主义和谐社会的构建贡献微薄之力。
〔参 考 文 献〕
〔1〕〔2〕〔3〕〔7〕杨仁忠.公共领域理论与和谐社会构建〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2013：01-138-139-185.
〔4〕袁祖社.“公共性”信念的养成：“和谐社会”的实践哲学基础及其人文价值追求〔J〕.陕西师范大学学报，2006，（03）.
〔5〕邓小平文选（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，1994：168.
[关键词]
社会治理创新；特大城市；区域化党建
[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2017）02-0034-03
改革开放三十多年来，在市场化、城市化、全球化、信息化的影响下，上海经济社会快速转型发展，外来人口急剧增长，社会流动加快，利益结构分化，社会风险的复杂性、不确定性大大增强。面对一个快速流动、二元分割、高度分化、自主性萌发的社会，既有的城市管理体制面临前所未有的压力，特大城市社会治理迫切需要改革创新。上海自2004年开始推进区域化党建工作，不仅体现了新形势下城市基层党建的积极探索，更为加强和创新城市基层社会治理提供了新的思路。
从城市基层党建的角度，区域化党建是执政党在改革开放新时期为适应社会变迁、整合流动社会而做出的积极调整，对于打破单位党建的界限、盘活区域内各种资源、促进各主体联动发展、促进党组织自身转型都具有积极作用，最终有助于实现党联系和服务群众、促进区域发展、巩固执政基础的目标。从城市基层社会治理的角度，区域化党建以党的组织体系为纽带，在推动区域资源共享的基础上推动社区共治，不仅有助于社会主义协商民主的发展，也有助于激发社会活力，对于完善“党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体系具有重要意义。
一、上海以区域化党建推动基层社会治理创新的经验
2004年，上海出台《关于加强社区党建和社区建设工作的意见》，提出了“社区党建全覆盖”的工作目标，并在全市推行“1+3”社区党建组织体制。2011年《关于进一步推进本市区域化党建工作的若干意见》提出要“建立健全基层党组织领导的充满活力的社区共治机制”。2014年《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》进而提出“建立多层次的区域化党建平台，在区县、街镇、村居层面进一步健全区域化党建组织网络”，尤其重视通过区域化党建提高社区共治水平，体现了基层社会治理创新的核心思路。
在实践层面，上海不少区县、街镇都在推进区域化党建方面做出了积极探索。静安区在“同心家园”理念引领下，把原本主要在街道层面的区域化党建比较早地延伸到居民区层面，同时有效搭建各种工作载体，尤其是理顺社区、居民区相关体制机制。[1]徐汇区枫林社区（街道）党工委积极探索“1+5+X”模式，形成以多元主体参与为特色的党建工作联合体，为加强党对社区的全面领导提供了体制保障。[2]此外，闵行区着力推动党建联建项目化运作、宝山区积极探索党建引领下的大型居住社区自治共治，以及松江区方松街道、虹口区曲阳街道等地都在推进区域化党建、创新基层社会治理方面积累了有益经验。
目前看来，上海推进区域化党建的主要经验做法可概括为四个方面：
一是构建多层次的、以各级党建联席会议为载体的区域化党建平台。区级层面，建立区委领导下的党建工作领导小组和党建联席会议。街道层面，建立由党工委书记直接负责的街道党建领导小组和联席会议。居民区层面，除专职社区党务干部外，还吸收社区民警、业委会、物业公司中的党员负责人进入党组织领导班子。
二是在街道层面调整区域化党建组织架构，由“1+3”调整为“1+2”。街道党工委原本下设行政组织党组、居民区党委和综合党委，2015年之后改为下设行政组织党组和社区党委。行政组织党组主要发挥对职能部门派出机构的综合协调作用，社区党委则要在街道党工委领导下，切实发挥党建引领、推进社区共建共治作用。
三是在推动驻区单位参与社区共治方面建立了一系列制度机制。包括公益服务清单制度和驻区单位、在职党员的“双报到、双报告”制度。以党建联系会议、社区代表会议、社区委员会为平台，建立了议题形成、需求对接、项目J领、责任约束、考核评价、反馈激励、利益共享与合作共赢等一系列实施机制。
四是在党建引领下完善街道协商共治平台（社区代表会议、社区委员会）。具体包括：优化代表结构，广泛吸纳社会各方代表进入社区代表会议；拓展共治内容，将各类社区公共事务均纳入共治内容；强化共治功能，包括动员各方力量参与、监督和支持社区工作、评议监督有关部门等；完善运行机制，健全议题形成、调查研究、协商议事、项目执行、评估评议、跟踪监督等机制。
二、上海区域化党建工作的特点
十多年的实践体现出上海推进区域化党建工作的特点：
一是广义狭义的区域化党建同时并存。狭义的区域化党建重在打破单位党建与社区党建的界限，其主要载体是党建联席会议，主要对象是有党组织的各类组织，首要工作是推动驻区企事业单位和在职党员参与社区服务与治理。广义的区域化党建则是指特定区域范围内针对所有各类组织的党的建设，内容既包括加强传统组织的党建工作，又包括新兴领域党建工作的拓展，如街道的“1+2”格局就涉及职能部门派出机构、驻区单位、居民区和两新组织等。在现有实践中，两种含义的区域化党建齐头并进，共同发挥作用。
二是区域化党建动员、整合的对象不断扩大。由于体制内企事业单位的党组织建制最为健全，资源也更为丰富，因而区域化党建首要的动员对象仍是驻区单位、在职党员。在此基础上，区域化党建的覆盖范围不断扩大，面向各类组织和社会力量，体现了以党建推进社区共治的工作效果。
三是区域化党建的重心在基层，重点在街道。在上海的实践中，一方面建立了区、街镇、居村三个层面的区域化党建组织网络；另一方面，始终突出区域化党建的重心是在基层，重点则是街道的体制机制创新。区域化党建的工作思路首先出现于街道层面，之后逐渐在横向上扩展到镇域、纵向上深入到居民区，形成了如今多层级、全覆盖的工作格局，也体现了社会治理的重心在城乡社区的创新方向。
四是区域化党建的社会动员和整合功能持续加强。上海区域化党建的功能不仅体现在对传统体制内单位的动员参与、整合力量方面，也不仅体现为对于新兴社会领域的党建工作拓展，还体现为街镇党组织加强对职能部门派出机构的领导能力进而改善条块关系，以及在全社区的范围内动员各类社会力量参与社区共治。
三、当前上海区域化党建工作存在的问题
上海市区域化党建工作在长期实践探索的基础上，积累了丰富经验。但另一方面，无论是在理论层面还是在实践领域，围绕区域化党建与城市基层社会治理的关系，依然存在一些值得进一步思考的问题。
第一，区域化党建平台的功能权责有待明确。各级党建联席会议是区域化党建的基础工作平台，但现有的文件中并没有对党建联席会议及成员单位权责功能的细致界定。比如议事协商，其范围如何界定，不同意见如何达成共识；又如监督功能，街道党工委的工作报告包括哪些内容，与会者能否提出质疑和不同意见，对于报告中的问题如何后续改进等。此类问题都有必要进一步明确。
第二，不同共治平台之间的权责关系有待理顺。党建联席会议只是社区治理平台之一，街镇层面还存在其他一些共治平台，如党代表会议、社区代表会议、社区委员会、镇人民代表大会等。不同治理平台之间涉及地位有否高低、如何分工合作的关系问题，但现有文件中没有明确界定。例如社区代表会议的主要功能也包括动员各方力量参与、监督和支持社区工作、评议监督有关部门等，这些与党建联席会议存在交叉。功能交叉的困局体现为：如果党建联席会议可以很好地代表和整合社区力量，则社区代表会议存在的必要性就会减弱；反之，党建联席会议的共治意义就将大打折扣。
第三，参与主体的内在动力存在不足。驻区单位、党员是区域化党建首要的参与主体。目前的制度机制中，“双报到、双报告”制度、需求对接机制、评价激励机制及项目化运作机制都涉及对驻区单位、党员参与动力的激励问题。但这种激励主要是一种外在的、强制性的约束，而非内在动力的激励。党建联系会议制度赋予了驻区单位党组织一定的议事权、监督权，但在权责不明确的条件下，赋权作为一种内在激励的吸引力不足。需求对接机制一方面对接社区需求，另一方面也要求对接驻区单位的需求，后者旨在激发驻区单位的内在需求动力，是一种内在激励。但目前的情况是，要求驻区单位为社区做的较多，而社区为驻区单位做的较少，那种基于双方需求的合作共赢局面仍不稳固。
第四，社会治理逻辑的体现不够充分。作为运作逻辑，社会治理要体现治理各方具有主体意识、社会参与是否充分有效、不同主体能否通过民主协商达成妥协合作等原则。但在目前这些体现并不充分。例如需求对接机制，要求驻区单位资源和社区服务需求相对接，但在社区服务需求的提出过程中，可能并没有充分体现民意，而驻区单位自身的需求也可能被忽略。又如项目化运作机制，每年共建项目的确定过程可能并未经过充分的民主协商，服务提供方和服务对象的主体作用并没有充分体现。类似问题如能有效解决，将使区域化党建的运作机制更好地体现出社会治理的逻辑。
四、进一步推进区域化党建与基层社会治理的思考
一是明确党建联席会议及成员单位的功能权责。以正式文件的形式明确区域化党建联席会议的性质、功能定位、权力责任，明确成员单位的权利、义务。党建联席会议是区域化党建基础性的工作平台，具有协商议事权、建议权、监督权，成员单位相应拥有平等的协商议事权、建议权、监督权，同时须履行以下义务：围绕区域发展具体事项开展调研，在深入了解的基础上发表意见、提出建议；认真听取街镇、村居党工委工作报告，提出有理有据的审议意见。
二是理顺党建联席会议与其他治理平台的关系。党建联席会议以党组织为参与主体，党员代表会议以党员为参与主体。二者存在功能交叉，在条件成熟的情况下可以考虑整合。党建联席会议是党内会议，社区代表会议是党内外全体会议。在功能设定上，二者可以作为充分听取党内、党外意见的平台，经党建联席会议充分讨论通过的工作方案，可以在社区代表会议上听取更多群众意见后再作执行。在党员代表能够很好地代表群众意见的基础上，二者也可以考虑进行整合。社区委员会是社区代表会议的执行机构，镇人民代表大会则类似于社区代表议。
三是激发参与主体的内在动力。明确党建联席会议成员单位及党员代表的权利、义务，切实保障其协商议事权、建议权、监督权的有效行使。按照党内民主原则由各单位、组织、社区选举产生参加党建联席会议的党员代表，党员代表既要对单位、组织、社区负责，也要充分考虑区域公共利益。结合各单位、组织、社区专职党务工作者制度，试行党员代表的职业化，将党员代表履职情况纳入对党务工作者的考核。
四是进一步优化区域化党建运行机制。优化“双报到、双报告”制度，明确在职党员参加所在街镇村居党建活动、关注居住区域建设发展的义务，在职党员有权利竞争成为所在单位党组织的代表参加党建联系会议。优化需求对接机制，重视社区服务、治理需求自下而上的产生，重视驻区单位的自身需求，支持资源、服务的供给方充分参与到需求提取过程中，确保资源、服务精准、到位。优化项目化运作机制，推动项目化运作与需求对接机制紧密结合，针对常态化的服务、治理工作，设计合适的长期项目，以相对固定的人员、资源投入与工作模式保障其长效作用。优化评价激励机制，调整考核评价内容，对驻区单位党组织及其代表的考核重在关注其权责能否有效实施。优化区域化党群工作联动机制，以人民团体、社会组织为纽带整合不同群体利益诉求，吸收不同特征人群的党员代表进入党建联系会议，形成在党的领导下不同单位、不同阶层协同共治的新局面。
参考文献
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