审判委员会是独具中国特色的法院审判组织形式，其任务是总结审判经验，讨论重大、疑难和其他有关审判工作的问题。这在我国建国初期法制建设落后和人民法院的法官整体素质不高的特定历史背景下，审判委员会对提高案件质量，避免冤假错案，防止个人武断专横，维护司法公正方面发挥着集体的智慧力量，起到了积极的作用。但随着民族法制建设进程的推进，人民法院审判方式的改革，法官任命的要求更加严格，法官的素质得到明显提高，人民法院审理案件的程序要求更加公开，透明。审判委员会这种特殊的审判组织所采取的高度行政化管理，在具体案件上实行“讨论保密、判者不审、审者不判”等多方面的弊端，已严重违背了审判公开的原则，与“公正与效率”这一人民法院的世纪主题格格不入。党的十六届四中全会提出要加强党的执政能力建设，而司法能力正是党的执政能力在司法领域的具体表现。故改革和完善人民法院现有的一些不合理的制度，是人民法院加强司法能力建设的必然途径。在这种指导思想下，笔者从人民法院现行审判委员会制度存在的各种弊端以及如何完善这一制度着手，阐述这一高度行政化的制度回归于时代所要求的司法化模式的构想。以求抛砖引玉，与同行商榷。
一、现行审判委员会行政化的表现形式及其弊端
人民法院组织法第十一条规定，地方各级人民法院审判委员会委员，由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免；最高人民法院审判委员会委员，由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。各级人民法院审判委员会会议由院长主持。这说明审委会决定案件的权力隶属于院长权力之下。因为，案件是否提交审委会由院长决定，审委会委员由院长提请任免，会议由院长主持，审委会讨论决定程序也由院长把握。这样，审委会决定案件的权力只是院长决定案件权力的表现。由于院长在审判委员会中的特殊地位，其结果，审委会依附于院长“行政化”司法权力而实现其功能。院长的司法职权也日益行政化。审判委员会在讨论案件过程中，也没有严格的程序规定，对案件的判决意见是以行政方式“会场秘密讨论”代替司法方式“法庭公开审理”而作出的。审委会在这种环境中运行，难以公正审理案件，是人民法院司法能力方面的薄弱环节。其弊端已日益显现，简述如下：
1、审委会“委员”是一种政治待遇。
法律规定审委会讨论重大、疑难案件，说明审委会委员应该是精通法律的各级法院的精英人才。法律没有明确的规定各级人民法院审判委员会委员应该由什么样的人组成，只是规定由院长提请人大常委会任命。而在现实操作中，法院院长只是提请人大常委会任命法院副院长和具有中层领导职务的人，如庭长，副庭长等为审委会委员，有的法院甚至把不具备审判资格的一些负责人，如政治处主任，纪检人员等任命为审委会委员。很少把没有职务的法官提请任命为审委会委员。当然也有的法院把一些资深的老法官提请任命为审委会委员，但其主要目的是为了落实这些老同志的政治待遇，并不是为了真正选用人才。因为我国目前把法官和行政干部的职级实行统一管理，基层法院的审委会委员一般都可享受正科级待遇。这种做法的结果是使审判委员会委员地位“政治化”，不能有效地把法院的“精英人才”吸入审委会，在此种背景下产生的各级法院审判委员会很难代表法院的最高水平，因此我国法院出现“内行审理，外行下判”的情况也就难以避免。
2、违反公开、公平、公正原则。
法律规定，人民法院审理案件，除涉及国家机密、个人隐私和未成年人犯罪案件外，一律公开进行。由于审委会的运行程序、职权范围、职能都没有具体明确的法律规定，而且其所有的运行都是在院长的决定下秘密进行的，审委会召开会议时，不充许当事人参加，更不用说是让双方当事人辩论，展示证据，就连审委会笔录也是保密的，是一种典型的暗箱操作方式，严重违反了公开审判的原则。宪法和法院组织法确立的审判公开原则之目的就是要使审判机关的整个审判活动置于司法机关之间，舆论、社会的监督之下，鼓励当事人主动、积极参与，用法律的武器保护自身的合法权益，从而保证审判机关的裁决是公开公正的，而审委会的秘密运行使它不受任何监督，因而是无法保证它能够公正公平处理案件。
3、对审判委员会的监督依据缺失。
我国法院实行错案件责任追究制，由于审判委员会实行民主集中制，对案件的处理意见是集体作出的，即使是错误的决定，合议庭也必须执行，因此也就无法追究审判委员会的错案责任。且没有规定要对审委会作出的裁决追究其责任，也就是说没有任何对其约束的法律规定。这样审委会就有超越程序法规定的特权，成为法院内部的院长控制下的不负任何责任的最高审判组织。同时，一些党政机关负责人对法院的个案实行干预，这些人往往是首先给法院领导打招呼，或者批条子，由于法院受制于地方，加之法院审委会是法院院长领导下的最高审判组织，由于缺乏对审委会有力的监督，地方个别有影响的人的意见就很自然的在审委会上成了“宗旨”，审判委员会就成了这些人实现不良目的温床。另外，在错案追究责任制要求更加严格的情形下，一些法官为了逃避错案追究，而把自己承办的案件推给审委会讨论决定，把审委会当成避风巷。这样的体制不仅使错案责任追究制产生不了应有效应，而且产生司法腐败是在所难免的。
4、讨论案件的范围过宽。
人民法院组织法虽然规定了审判委员会讨论重大，疑难案件，但对重大，疑难案件各级法院认识不一。比如说有的法院规定凡是判处缓刑的案件，所有行政案件，一些有政治地位的人犯罪等等都要经过审委会讨论决定。在实行错案责任追究制下，一些法官为了避免错案追究，审理的案件稍有难处，或者有遇到一些新型案件，便借故推给审委会，不发挥主观能动性去思考案件，这样就极大的增加了审委会的所讨论的案件数量。另外，在司法不够独立的现实下，一些党政领导给法院具体案件实行干预、定调子，此类案件也成为审委会讨论的对象。由于审委会讨论案件数量很多，而审委会委员精力有限，特别是主持审委会的委员是院长，其本身就有很多的行政事务疲于应付，因此在讨论案件的时间上和精力上都很有限，从而无法保证审委会讨论案件的质量。
5、使“审”与“判”分离，难以保证公正高效。
程序公正才能最大限度的保证实体公正。人民法院在审理案件过程中，当事人依法享有申请回避，举证，质证，陈述，承认、放弃、变更请求，参加法庭辨论等一系列促使审判程序公开公正进行的权利。现行审判委员会讨论决定案件，没有严格的程序规定，实际操作中是只听取案件承办法官的汇报，然后审委会的委员们据此以会议的形式进行发言讨论，最终以民主集中制的原则，以多数委员的意见得出最终结论，承办案件的合议庭必须执行，这显然剥夺了当事人上述各种法定权利。审委会在何时召开，讨论案件时间的长短，都只能由院长决定。这种审者不判，判者不审，只听承办法官片面言词而作出的结论，很难保证案件的公正、高效的处理。
6、讨论的案件过多，弱化了审委会对审判工作的指导和审判经验的总结。
特别是地方各级人民法院审委会主要将精力放在讨论个案上，而无暇讨论审判工作的其它问题和总结审判经验。在目前的司法实践中，绝大多数基层法院的审委会一般只讨论具体案件，由于上述种原因，不仅所讨论的案件质量不够高，也根本没有研究审判工作的新情况、新问题，提出解决问题的办法和建议，更没有总结审判经验，出台专门的具有指导意义的审判手册。大量的案件须要讨论，为此就削弱了审委会在其他方面的职能。
二、完善审委员会的构想
针对审判委员会在当今的司法实践中出现的种种弊端，如果能及时加以改正和弥补，审委会一定可以在新的时期继续发挥更大的作用。从根本上分析，造成以上问题的原因，都是司法体制“行政化”的结果。法院组织法规定的各级法院设立审判委员会的宗旨是值得肯定的，但对审判委员会的相关规定过少，审判委员会在操作过程中缺少必要的法律依据和监督。只要加强立法，规范审判委员会开展工作的程序，相信这一具有中国特色的法院制度，可以得到很大的改观。为此，笔者有以下几点构想。
1、由法律具体详细规定审委会的组成。人民法院审判委员会代表着一个法院最高法律水平，是法院的最高审判组织，从这个意义上讲审委会代表着法院的权威，以职务来确定审委会委员身份显然不能达到目的。
（1）审判委员会委员要通过公开、公平、严格的业务考试、然后择优任命的方法选拔委员，使法院的业务骨干，高水平的法律人才能够进入审委会。对于这些通过考试考核后确定的人选，再由院长提请同级人大常委会任命。除院长外，其他法院人员，包括副院长均不能当然的成为审判委员会委员，因为法律是一门严谨的科学，职位的高低不能代表法律的权威。
（2）为了保证委员素质的长效，要加强对委员履职情况的考核和检查，执行淘汰制，废除任期制，建立能进能出的机制。对那些在召开审委会时不认真发言，或者只是简单附合“同意”?帷安煌?狻倍?槐硎霰救斯鄣慊蛘吒?揪筒环⒀月郏?约俺37⒈泶砦蠊鄣悖?滴袼?讲还唬嗡刂什磺康炔辉俜?衔?币?蟮囊?峋鲇枰蕴蕴?
（3）鉴于中国的实际情况，仍然可以让审委会委员与行政职级挂钓，如基层法院的审委会委员可以定为正科级。这样既提高了法官竞争审委会委员的积极性，经过择优选拔又保证了委员的素质。
（4）设立专门的审判委员会。一个法院的审判委员会分别由民商事委员会，刑事委员会，行政委员会组成，这样可以细化审判委员会，使审委会的专业性更强，法律水平更高，有利于案件更加公正的处理。
（5）此外，审委会还应设立专门的办事机构，可以命名为“审判委员会事务办公室”，主要负责审委会的日常事务，如通知委员召开审委会会议，记录，制定召开审判经验交流工作会计划，撰写审判审判手册等。
2、明确审委会讨论决定案件的范围。法律或者司法解释要明确规定审委会讨论案件的范围，重新界定重大、疑难案件的范围，统一认识，使其具有可操作性。由法律规定各级法院可以由审委会讨论的案件的范围，此类案件的标准从案件的是否属于上级法院指定管辖，案件的性质，争议标的数额，双方当事人的人数，案件的影响程度等各种因素作为参考依据。为了减轻审委会委员的工作负担，有利于委员们搞好审判委员会的其他工作，各级法院可以规定本院审委会讨论案件的数量的下限，下限不宜过高，以50件为宜。但不应规定上限，因为在审判实践中难免会出现较多的新情况新问题需要由审委会讨论决定。人民法院应当控制审委会过多的讨论案件，以减轻审委会从事其他工作的压力。各级法院应树立审判委员会少讨论案件，多总结经验，指导审判业务的指导思想.
3、以法律的形式制定审委会讨论决定案件的程序。程序公正才能确保实体公正，设置一个科学合理的审判委员会议事程序很重要。审委会应该建立一个由审委会委员组成的专门机构，审查提交由审委会讨论的案件，前面已述，此项工作可以由“审判委员会事务办公室”完成。并在2日内对所提请的案件是否交由审委会讨论作出结论，对符合法定条件的，应在2日内向院长汇报，院长应在接到汇报后10日内召开审判委员会，并由审委会并作出结论。案件承办法官在审理案件时遇到符合法律规定的可以交由审委会讨论的案件，必须在开庭后5日内，审理期限届满前15日内提交审查机构审查，以决定是否由审委会讨论案件。充分听取双方当事人的意见是保证司法公正的核心。审委会在讨论决定案件时，应当通知当事人到场陈述意见，并充许其展示证据，同时告知审委会的组成人员名单，征求当事人是否要求回避。审委会的最终结论仍按少数服从多数的原则作出，但每个委员必须充分全面表明本人对案件的观点。由审判委员会讨论决定的案件，在判决书的尾部不再署合议庭成员的姓名，可以表述为“某某法院审判委员会”，然后注明日期，加盖院印。
4、实行错案责任追究制。实行错案责任追究的根本目的在于要求法官认真负责的对待所审理的案件。审判委员会对案件也有审判权，对审判委员会委员同样也应适用错案追究。凡是在审委会上发表错误观点致使案件错误处理的委员，应追究其责任。这就要求委员在发表言论时，要本着依事实为根据、法律为准绳的角度出发，谨慎思维，以法律的思维去研究问题，改变过去那种在审委会会场上可以随意发言，或者看领导脸色行事，随声附和而不负任何责任的情形。
5、建立审判委员会在总结审判经验，指导审判工作等方面的工作制度。审判委员会的工作重点应是总结审判经验，指导本院审判业务。法律应当规定每个法院的审判委员会根据自身实际，在有利于审判业务能力的提高为指导思想的前提下，制定本院审判委员会关于总结审判经验，指导审判业务方面的工作制度。以下一些作法都是可行的：
（1）审判委员会应安排总结审判经验的内容。一方面，审判委员会一年要安排2-3次专门总结审判经验的会议，如新的法律、法规或司法解释出台后，各院在适用中有什么情况和问题，统一哪些做法，应通过专题会议解决；另一方面，平时审判委员会讨论案件时，对个案中涉及某一法律的适用、某一事实的认定、某一证据的采信等，均可以作典型分析，总结带倾向性的经验或问题。主持审判委员会的院长，应在讨论案件中引导委员结合案件开展讨论，发现问题，提出意见。在案件讨论结束后，要善于归纳总结，明确结论，交由专职人员
（2）设立审判委员会专职人员，负责总结审判经验。配备1-2名具有较高法律专业知识和综合分析能力的委员在审委会事务办公室工作，该专职人员除了安排审判委员会会议以及参加审判委员会并做记录等日常事务外，主要应将审判委员会讨论的典型案例、某项审判或某类案件存在的倾向性问题进行综合分析，整理出专题材料，在召开审判经验交流会时进行讲评。
我国审判委员会是我国审判制度中的一大特色，它严格按照少数服从多数的民主集中制原则，对合议庭和独任庭所审理的重大、疑难、复杂案件作出决议，从这一制度设立以来，在我国的审判实践中，一直起着至关重要的作用。然而，随着现代司法理念的不断增强，法官业务素质的不断提高，该制度的存在已经阻碍了司法独立原则的实现；影响了司法公正、公开原则的落实；不利于提高司法效率；同我国当前进行的司法改革格格不入等等 。继续保留审判委员会制度缺乏科学依据。因此，本文从分析这一制度创设过程及曾经发挥的作用入手，紧密结合我国当前的审判实际，分析审判委员会制度存废的利弊，全面阐述了作者本人关于该制度应该废除的理由以及即将废除和废除后的设想。
引言：
前不久，多家媒体报道了福建省周宁县一少女被人后，经其父母反复做思想工作，方才到该县公安局报案。令人万万想不到的是，该县公安局原副局长陈长春以找该少女了解案情、核实证据为由，在办公室里再次了她。案发后，更让人难以置信的是，这起福建省公安厅和宁德市委督办的重大案件，一审法院以陈长春犯罪、妨害作证罪仅判处其有期徒刑3年，该判决结果还是经过该院审判委员会的监督和把关而出炉的。如此重罪而轻判，怎么不令世人发指！后虽经二审法院依法改判陈长春有期徒刑12年，承办该案的原一审法院刑庭庭长阮金钟也被刑事拘留，依法受到了追究。但是，这起典型的法官枉法裁判案，再次引起了学术界和司法界对审判委员会审判案件职能的反思，再次让人们重新审视审判委员会的存在、组成及其功能；再次使审判委员会这一制度的存与废，成为人们议论的热门话题。笔者虽深知该制度一时还难以取消，但其与现代司法理念有很多相悖之处，到底还能保存多久很难保证。为此，笔者再来谈点个人之见，以期与学者、同仁商榷。
一、关于审判委员会制度创设的原因及其作用。
我国审判委员会制度脱胎于新民主主义革命时期革命根据地的审判制度。1931年，中华苏维埃共和国诞生后，逐步建立起系统的司法机构，审判机关在地方采取“合一制”，由各级裁判部兼理司法行政工作，各省、县、区裁判部设部长、副部长、书记、裁判员若干人，并设立裁判委员会。在随后的抗日战争和解放战争时期，裁判委员会逐步演变成为人民法院或人民法庭的审判委员会，这可以说是新中国法院审判委员会制度的雏形。在二十世纪四十年代，各革命根据地学习前苏联司法制度，强调党对审判工作的具体领导，以避免资本主义国家司法制度中因法官独立可能形成的独断，则进一步加速了审判委员会制度的形成。1948年1月1日颁布的《东北解放区人民法庭条例》规定，村、区人民法庭组织审判委员会，由农民代表大会选举的若干人、上级政府委派一人组成，进行审判。该条例首次正式在立法上使用“审判委员会”的名称。由此可见，在新民主主义革命时期，革命根据地的审判委员会与现行的人民法院审判委员会虽然在名称、议事规则、目的和任务方面相同或类似，但当时的审判委员会并不是人民法院的审判组织，而是集行政、司法于一体，掌管司法决定权的政府机构。
新中国成立后，中央人民政府委员会在 1951年通过的《中华人民共和国法院暂行条例》第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会，由院长、副院长、审判庭长及审判员组成。审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并为政策上和审判业务上的指导；1954年第一届全国人民代表大会制定的《人民法院组织法》，对新中国的司法制度进行了一些改革，法院组织体系实行四级三审制，确立了审判机关独立行使职权等基本原则，并在各级人民法院内设审判委员会，其任务是总结审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题，从而进一步扩大了审判委员会的职权。1955年3月召开了最高人民法院审判委员会第一次会议，宣布最高人民法院审判委员会成立。随后，全国各级法院都相继组建了审判委员会，至此审判委员会作为一种法定制度确立起来。1983年9月修订的《人民法院组织法》，仍然肯定了这一制度。
从审判委员会制度的创建过程，可以看出，中国审判委员会是由历史和政治两重因素共同作用的结果。首先，几千年来，我国封建社会一直沿袭司法与行政合一，行政机关中的行政长官统领行政权力，兼行司法职权。新中国建立后，建立起了社会主义性质的审判制度。但是一方面由于建国前革命根据地的司法机关普遍实行集体领导，有在政府系统设立裁判委员会、审判委员会的传统，审判委员会的设立与我国司法传统和民族文化及民族心理具有极大的亲和力；另一方面，也由于审判法制建设面临百业待兴的局面，司法干部极其缺乏，法官的素质整体低下，有必要对审判工作采取集体决策的方式，以保证审判质量。其次，新中国成立后，废止了政府的《六法全书》，革除了政府原有的法学教育，取消了法官、律师作为专业司法人员的资格；打碎了旧的司法体制，创建了社会主义性质的司法体系，当时的法官绝大部分由工农干部组成，审判组织和审判方式也都延用原来的审判委员会集体讨论案件的作法。
审判委员会这一制度自设立以来，曾在人民法院的审判过程中，确实发挥过极为重要的作用。
首先，审判委员会制度是新中国几十年来审判活动的总结和审判经验的结晶，是具有中国特色的审判制度，资本主义国家没有，其他社会主义国家也没有。审判委员会实行民主集中制，少数服从多数以形成决议，这既有利于发挥审判委员会的每一位委员的积极性，使每一位委员都积极参与案件的讨论，各抒己见，充分发表自己的意见、看法，又有利于集思广益，集中审判委员会每一位委员的的正确意见，形成集体的决议。这样，既充分发挥了个人的聪明才智，又克服了个体既有的局限性，依靠集体的力量，形成正确的决定。
其次，在具体的案件审理中，法官对案件的初步意见，完全有可能不被审判委员会采纳，即使案件已经审结，相应的法律文书已经生效，也有可能被审判委员会通过审判监督程序予以改判。这就有力地监督、约束了法官。法官只有严格依法审理案件，其意见才不会被审判委员会否定，并形成最终的判决；法官也只有努力钻研业务知识，不断提高自己的业务素质和业务能力，才能正确判案，提出正确的处理意见，才能和审判委员会的决定一致。这样，审判委员会在客观上有利于提高法官的素质，保证案件得到公正审理。
第三，法官们在审判工作中，经常要面对方方面面的压力。因为法官也是生活在现实社会中的活生生的人，他们也有自己的朋友、熟人，有各种各样的关系，尤其是在基层人民法院特别是农村的基层人民法院，整个市区人口就不多，法官往往又都是本地人，加上工作关系、同学关系、亲戚关系、部门关系等等，法官们认识的人就更多了，法官和社会之间并没有一个可以保障他们不受社会干扰的“隔离带”。“案子一进门，两头都托人”，更何况从确立“马锡五审判方式”以来，我们的政治意识形态一直就要求法官和人民群众打成一片，各种关系就更复杂了，法官们在工作中面临的各种影响也就更多了。由于审判委员会的存在，无疑分担了法官们所面临的一些压力，甚至是大部分或者全部的压力。当法官们顶不住外部的压力时，就将案件交由审判委员会定夺，自身卸了包袱。
另外，审判委员会在总结审判经验方面也发挥着重要的作用。单就最高人民法院每年下发的大量的司法解释而言，审判委员会就功不可没。地方各级人民法院审判委员会也在总结本院及下级人民法院的审判经验，讨论“其他有关审判工作的问题”方面发挥了重要作用。一些法院在法律规定的范围内，不断探索、拓宽审判委员会的职能。还“主动督办案件”，敦促审判人员在审限期内结案；一些地方法院还由审判委员会制定在本辖区内统一的审判规则，在一定区域内统一了执法标准，便于法官们准确及时地适用法律，解决实际问题。这些都是审判委员会不可替代的重要作用，也给审判委员会的继续存在找到了看似十分充分的理由。
二、关于现行审判委员会制度存在的弊端。
《人民法院组织法》明确规定，独任庭、合议庭和审判委员会是人民法院的审判组织。而作为法院内设的最高审判组织的审判委员会，它担负着对重大疑难案件的研讨，对审判工作经验教训的总结，以及对其他与审判工作相关事宜指导的重任。自设立至今，在抵御司法干预，保障司法独立，把好案件质量关以及统一司法尺度等方面一直发挥着重要的作用。但是，随着审判方式改革的深化，审判长和独任审判员的选任，合议庭作用的有效发挥，现行审判委员会工作机制的弊端也日益显现：它阻碍了司法独立原则的实现；影响了司法公正、公开原则的落实；不利于提高司法效率；同我国当前进行的司法改革格格不入等等。因此，继续保留审判委员会制度缺乏科学依据。
首先，审判委员会制度与司法独立的要求相悖。司法权作为惩罚犯罪和裁决私人诉争的权力，它应当是独立的、超然的，应当交给由人民选举出来的人组成的法庭，如果司法权不同立法权和行政权相分立，自由也就不存在了。
我国的审判委员会制度运作的实践表明，它一直按行政方式管理审判组织、管理案件，尽管审判委员会不直接主持或参加法庭审判，但却实际承担着审判职能；审判委员会对于重大、疑难案件的决定，合议庭必须执行。而院长的司法职权行政化，审判委员会决定案件的权力只是院长决定案件权力的表现，审判委员会本身的功能大为走样，法院院长往往在遇到疑难复杂重大案件时，以注意办案的社会效果为由，主动把案件提交给上级有关部门和领导拿意见，然后把他们的意见强加给审判委员会。显然，审判委员会并不能发挥帮助法官抵制外界干扰的作用，反而成为行政权等外部权力影响司法权最便捷、最隐蔽的通道。同时，审判委员会制度的存在也使得合议庭制度、独任审判制度流于形式，法官独立更是无从谈起。
其次，审判委员会制度与司法公正的要求相悖。司法公正分为实体公正和程序公正，实体公正和程序公正又是密切联系在一起的，程序公正是实现实体公正的保障，实体公正则又是程序公正的体现。而审判委员会制度恰恰在断案程序上严重违了程序法。一方面，它违反了审判公开原则。法律规定，除涉及国家秘密、个人隐私和商业机密的案件外，法院对案件的审理和宣判活动应当公开进行，允许公民到法庭旁听，允许记者采访和报道。除休庭评议外，应当把法庭审理的全过程公诸于众，还要将审理案件的人员予以公开，以利于社会监督，防止司法腐败、司法专横。然而，审判委员会讨论案件是不公开进行的，讨论时除了审判委员会委员和汇报人、记录人员以外，其他人是不准进入会议室，更不用说旁听、报道；同时，审判委员会的成员也是不公开的，研究某一具体案件时具体由哪些委员组成，一般不予公开，当事人也无权参与，是典型的“暗箱操作”。另一方面，它严重违反了直接言词原则。直接言词原则也称直接审判原则，指“凡参与案件裁决的法官必须亲自投身于该案的庭审之中，直接听取当事人、证人及其他诉讼参与人的陈述，言词辩论，耳闻目睹当事人双方的举证、质证活动，掌握第一手材料。没有直接参与庭审的法官不得对案件的判决发表意见”。然而审判委员会审断案件，往往不去亲自阅卷，对认定事实的证据也不是从法庭上直接获得，没有听取当事人举证、质证和辩论，而主要是通过听取汇报，间接了解案情，在法庭审理外进行认证，显然违背了直接言词原则的要求。
另外，审判委员会制度还违背了回避制度。根据我国三大诉讼法的规定，案件当事人有权申请那些与案件有利害关系或与案件当事人有特别关系的司法人员回避。申请回避是当事人一项重要的诉讼权利，是案件公正裁判的必要条件之一。作为生活在社会之中活生生的人，司法人员与社会有着千丝万缕的联系，无从脱离各种人际关系。设立回避制度的目的就是为了保证司法人员在当事人间的争讼中，保持不偏不倚的中立地位，塑造司法独立、公正、公平、民主的形象，树立司法权威。由于审判委员会讨论案件是不公开且不定期进行，有哪些人参加讨论、何时讨论，当事人和诉讼参与人并不知道，而且我国法律对于审判委员会成员的回避程序，没有任何规定，因而当事人无法对审判委员会申请回避。此外，我国法律规定，对于按审判监督程序再审的案件、上级法院发回重审的案件应当另组合议庭审理，这是对再审和重审案件规定的一项特殊回避制度。但是，如果该案件是经过审判委员会讨论决定的，重审或再审时，同一法院不可能再另行组成审判委员会去审理，这在某种程度上使审判监督程序的设立目的无法达到。
第三，审判委员会制度有碍于司法效率。市场经济要求通过社会对资源进行合理、高效的配置，追求效率是其本质。司法也存在是否快速有效的问题，存在投入与产出（成本与收益）之间的一种比例关系，这就是司法效率问题。在司法过程中，以尽量少的投入取得最良好的效果，充分实现司法的社会功能，这是现代司法的一个非常重要的价值追求。然而，由于我国法律对审判委员会讨论决定的“重大、疑难、复杂”案件没有作出明确界定，致使大量案件被提交审判委员会。特别是近几年来在实行错案追究制的鼓噪下，由于各级法院对错案的判断标准不统一，且有扩大范围、层层加重的倾向，从而给法官造成相当的压力，使得改革以来向审判委员会汇报的案件本来已逐渐减少的趋势发生了某种程度的逆转。一些法官一旦遇到有点疑问的案件或新型的案件，为了避免承担责任或损害自己的利益，就请示主管副院长乃至将案件提交审判委员会决定。案件进入审判委员会的随着性、任意性强，合议庭、独任庭往往对案件不能作出独立的、最终的裁判，造成所谓“审”与“判”的分割，这本身就增加了法院审理案件的环节、降低了诉讼效率。又由于审判委员会的运行方式、程序在法律上存有巨大的缺陷，启动审判委员会讨论案件的随意性和时间的不确定性，造成司法实践中，只有当需要讨论的案件积压到一定数量，并在各委员有充分的时间后才予启动，法院的年终“突击”、“会战”并不鲜见，这样不仅司法程序遭到破坏，无法保障司法公正，而且也造成司法效率低下。
第四，审判委员会委员资格的确认不尽合理。审判委员会是审判组织，应由符合其自身特点和职责要求的人员组成，而现有的审判委员会则沿袭了我国行政管理机制的传统模式，委员们基本上是由院长、副院长、审判业务庭庭长及相关部门负责人如负责纪检的、党务的等人组成。即看其是否具有相应的行政领导职务，很少考虑其法律知识水平和业务素质的高低，委员成了一种政治待遇；而取得了资格的又是终身“享用”，除非是退休或调出；并没有去根据审判委员会的职能作用而选用现有法官中的优秀者，而是依职权论资排辈，甚至为平衡而将委员资格作为一种荣誉授予一些老同志，这些委员往往年龄偏大，学历偏低，接受新知识慢，法学理论水平较低，仅靠老经验办事，难以胜任飞速发展的新形势的需要。如某基层法院现有委员9人，真正具有法律本科学历或具有法律知识的其他本科学历的仅为1人；50岁以上或接近50岁的却为8人，年龄结构老化，知识结构低下。
另外，由于长期以来对审判委员会的工作没有一个相应的考核约束机制，一方面，有的案件汇报人不能及时提交案件审理报告，也有的委员事前根本没有看案件审理报告，往往是临阵磨枪，打无准备之仗。另一方面，疑难案件大多由于事实难以认定，证据难以取舍，适用法律难以确定，裁判难以作出。而现在的委员们往往只注重精通或熟悉某一方面的法律业务知识，对其他门类非常陌生，讨论到自己熟悉、关心一块的案件时，尚能积极发言，可讨论到其他门类的案件时，冷眼相观，人云吾云，没有主见，出了问题，往往是由审判委员会这个集体来承担责任，而实际上谁也不负任何责任。有的承办人汇报本身就没有抓住案件的重点、焦点和难点，委员们听汇报自然也就成了“雾里看花”、“水中望月”，难以全面了解案情；也有的承办人汇报时故意带有主观片面性， 往往将委员们引入“歧途”，难免使委员们的表态出现误差，福建省周宁县法院所办理的该县公安局原副局长少女案就是典型的一例。
第五，审判委员会没有真正当担起总结审判经验的责任。总结审判经验是审判委员会的重要任务之一，尤其是在审判方式改革进入攻坚阶段的今天显得更为重要。但是，长期以来，由于受行政管理模式的影响，委员们在很大程度上忙于应酬待人接物，忙于对个案的讨论，没有真正静下心来，认真地总结一下以往审判工作中所取得的成功经验和应该吸取的教训。有的审判委员会年初虽然也确定了总结经验的计划，但是到了具体的工作中，委员们没有去留心观察，去深入收集审判实践中的好做法。一年下来，两手空空，但他们却以长年累月忙于行政事务为借口而感到未完成总结经验计划是理所当然，心安理得。有的委员虽然有总结审判经验的这种想法，却因自己的年龄偏大，素质偏低，难当此任。也有的委员虽有这份能力，也有这份热情，但他们既怕落个好出风头、好显露自己的“坏名声”，又怕一次提交了总结经验材料，下次还得“能者多劳”，不得不也缩起头来。长期以往，大家也都习惯于只讲个案指导，很少搞审判经验总结了。
三、关于对审判委员会制度改革及其废除的设想。
审判委员会制度是特定历史条件和司法环境下的产物，在职业法官素质较低的计划经济时期，我国的审判委员会制度曾起过重大的积极作用。但随着我国法官职业素养的提高，市场经济体制逐步建立和它所要求并推动的司法制度的突破性变革，我国政治体制改革不断深入，民主与法制不断完善发展，以及司法现代化要求司法组织和司法程序更加民主、科学、公正、公开，更加规范和完备，审判委员会制度的现状与这些要求越来越显得格格不入了。因此，我们应该要把握好契机，积极稳妥地建立起新的工作机制，切实当担起实现人民法院世纪主题的重任。虽然审判委员会制度在目前要彻底废除还很困难，需要经历一个缓冲阶段，但是废除是一个必然趋势，不可避免。那么，现在如何做好这里面的衔接工作及废除审判委员会后的审判工作呢？
首先是要进一步缩小审判委员会讨论案件的范围。只有在本地区有重大影响的案件，上级法院指定管辖或指令再审的案件，依审判监督程序再审和抗诉的案件以及新类型的案件，法律无明确具体规定的案件，合议庭意见有重大分歧的案件，才可予以讨论，其他案件一律不得入内。
其次是要严格执行审判委员会讨论个案的规程。凡提交讨论的案件应由院长或分管副院长把关，否则不予讨论。委员们收到审理报告后，应认真阅读，设立专门笔记，理出发言提纲。讨论案件时，应让合议庭成员列席审判委员会，补充承办人汇报中的不足。或有意不汇报的内容；必要时还可特邀检察长或一些审判骨干列席会议，允许他们发言，认真听取他们对个案的具体处理意见，但不赋予他们最后对案件处理的表决权。彻底改变过去那种仅让案件所在庭庭长列席会议现象，因为原来的做法实际上是混淆了行政权和审判权的概念和界线。
第三、审判委员会应该高度重视审判经验的总结工作。每年都应确定总结经验的计划，并落实到每个委员，每年按不同的审判专业，每个委员或几个委员共同完成一定数量的针对性的经验总结。同时，注意学习借鉴上级法院，兄弟法院的先进审判经验，取人之长，补己之短，结合本院实际提出改进意见。对总结出的不同类型案件的审判规律，各类案件审理中应注意的问题，应归纳汇总，建章立制，真正发挥总结经验的作用。使审判规范、科学、合理，确保司法公正高效。
第四、审判委员会废除后应设立专业化审理、研讨、咨询案件小组。可由原审判委员会委员改任各小组组长，针对不同专业的重大、疑难案件进行研讨，总结该类案件的审判经验，确立该类案件的法律适用及裁判基调，指导该类案件的直接审判，为合议庭和独任审判员提供业务咨询，最后仍由合议庭、独任审判员自由裁量，对重大、疑难案件及时、恰当地作出裁判，自负其责。切实解决审者不判、判者不审，具有“暗箱操作”之嫌的这种违背现代司法理念审判工作机制的问题。
第五、进一步强化合议庭和独任庭的作用。选派理论功底深、办案速度快且正确率高的优秀审判人员担任审判长和独任审判员，并根据全院审判工作量和在编人数确定设置若干个审判长和独任审判员职位，一般以不超过全院总人数的20%为宜。他们的主要任务是审理案件，撰写裁判文书，其他工作交由审判辅助人员处理。这样，既提高了审判效率，又注重了办案质量。
第六、应该尽快建立健全中国特色的判例制度，以便更好地统一司法尺度，保证案件质量。尽管最高人民法院不断公布案例并要求各级人民法院在审判中予以借鉴，但是中国现行法律并未明文规定判例制。这是中国法治现代化的一个障碍。也使得在审判委员会取消后，法官在审理案件时，可能导致自由裁量权的扩大，不同地区、不同法官可能对同类案件作出极然相反或有重大区别的结果。因此，要实现中国法治的现代化，就必须按照客观规律设计、制定中国的法律制度。
即在坚持以成文法为主的同时，建立和完善判例制度，以判例制度的典范性、互补性和即时性，弥补因成文法过于原则、抽象所造成的僵死或者滞后。笔者认为，在当代中国的法治建设中，即不应拒绝学习外国的先进经验，也不应该割裂自己的历史传统，更应当按照规律办事。以成文法和判例相结合的法治体系，是符合立法、司法客观规律的，是当代世界各国法治发展的大趋势。
当然，我国决不能照搬西方法治国家推行的“判例法”。我们必须从中国的国情出发，确立中国特色的判例制度。其一，判例必须是最高人民法院做出的或者经其认可的，同时，最高人民法院的这一权力需全国人大的授予。其二，判例与制定法相比，处于次要地位，只是在法律无明文规定或者规定不完善时，才能适用判例，以判例弥补法律的漏洞。其三，最高人民检察院对判例的适用行使法律监督权，全国人大常委会对判例的适用有立法监督权，即有权审核并废止某一判例。其四，判例的运用，原则上限于民商事案件和行政案件；对刑事案件的审判，应当严格遵循“罪刑法定”原则。
参考书目：
1、《北大法律评论》第1卷.第2辑北京大学法律系教授苏力的论文《基层法院审判委员会制度的考察及思考》。
2、《北大法律评论》第1卷.第2辑北京大法律系副教授陈瑞华的论文《正义的误区——评法院审判委员会制度》。
3、《人民司法》2001年第2期朱建新的论文《浅论审判委员会工作机制的改革与完善》。
4、李晓辉.《关于审判委员会制度的几个问题》.当代法学，2000，(1)。
5、蒲坚.中国法制史.北京：光明日报出版社，1987。
6、中国法制史参考资料汇编：第三辑.重庆:西南政法学院,1982。
7、肖建国，肖建光.诉讼法学.司法制度，2003.2。
8、张步云.审判委员会制度亟待改革.中国律师，1997，（10）。
一、审判委员会存在的理论基础。
（一）审判委员会的产生。审判委员会制度随着我国社会主义司法制度诞辰而诞生。它的产生不是偶然的，而是有其深厚的社会根源和物质基础。解放初期，国家百废待兴，全国人民刚从战争的硝烟中挣扎出来，物质文化极度落后。这决定了司法制度的落后。不用详细阐述，众人皆知当时的混乱状况。很多法官的脑子里装得更多是阶级斗争、口号式的马列主义、思想（或许这种说法有些过激），为了提高办案质量，弥补法官素质的不足，总结审判经验，为此，产生了依靠集体智慧的力量，即产生了审判委员会制（当然，它的产生还有其他原因，本文不便过多地论述）。时至今日，审判委员会的成立实现了它存在的社会价值。
（二）现今审判委员存在的理由。为什么要讨论这个问题？原因在于法学界对审判委员会的存在有很多异样的声音。从大体上来归纳，有两种持否认的观点。一是所谓的“世界”通例；二是审判委员会不利于司法，特别是法官的独立审判。苏力先生又有不同的见解，按照他的观点，审判委员会不符合世界通例——实际上是一种归纳推理。假定这一归纳是完整的，所说不符合的真的是“世界”通例，或者即使是西方发达国家的通例，那么，我们自然应当予以重视〔1〕。笔者认为英美法系和大陆法系的其他国家没有设置审判委员会，并不能证明我国不应该设立审判委员会，至[1]少仅凭世界无通例来论证审判委员会的设置，显得证明力有些欠缺。一种制度是否有生命力，不是看这种制度在世界上有无通例，而是看这种制度在该国是否有生存的理由，即与该国的国情是否相适应。每一种制度的创立并不必然渊源于世界通例，它的存在也不绝对依耐于世界通例。当然，笔者也不是说审判委员制度就完全适应我国的司法体制，而是主张对其如何变革，让它不仅具有中国特色，而且更加科学，不要形而上学。第二种观点从实证的角度论证了审判委员会设置的不科学性。余洪春老师在《论审判委员会的异化与重构》一文中列举了审判委员会制的六种不适应审判工作需要的状况：一是制约了审判工作的效率；二是委员开会的时间难以协调；三是超负荷运转环的现象日趋严重；四是讨论的案件质量难以保障；五是委员对案件的感性认识不足；六是在某种意义上违反了程序公正性〔1〕。在现实社会，审判委员会事实上还不仅仅是以上列举出的那些不足，如：部分法院而今还有根本不懂法律知识的审委会委员，只要是法院党组成员均进入审判委员会，这样的审判委员会讨论出来的案件可想而知（五年以前这种现象几乎普遍）；很多委员常年忙于其它政务，无暇顾及审委会事务等等。
它存在以上的不足，是否就应当将其废除呢？至少目前回答这个问题是否定的。笔者认为否定的理由有三：其一，我们的党有一个传统制度——民主集中制，也是我们党的一种执政文化。这一制度也同样贯穿在司法领域，在我国是乎已形成通例。其二，我国的法官水平参差不齐，尽管五年来的改革使法院队伍拥有了一大批年轻有为，法学理论水平较高，司法能力较强的后起之秀，但从法院整体水平来看，还不容乐观。例如，各个地方法官的水平不一致，各级法院的法官水平不一致。对落后的地方，为了保证审判质量，废除审判委员会还为时过早。其三，审判委员会的职能已逐步在演变。虽然1999年印发的《人民法院五年改革纲要》将审判委员会界定为“法院内部最高审判组织”，其任务是讨论重大的或者疑难的案件和其它有关审判工作的问题，但现实较多法院的审判委员会已进行大胆的探索，将其职能更多地放在审[2]判管理上，即总结经验、指导、监督、协调、控制等职能活[3]动。
二、笔者到某法院实地调研情况
重庆市法院系统掀起争创国家“一流”的高潮，使得重庆市各法院的同仁们热血沸腾。地处边远山区，条件艰苦的某法院也毫不例外，正积极全面地探索各项改革。该法院在“公与效率”观念的主导下，积极探索增强司法能力的途径。该法院认为增强司法能力的唯一途径是提高审判队伍综合能力。作为“法院内部最高审判组织”——审判委员会，他虽已成为该院审判队伍的“标杆”，但不是说他就没有缺陷。
（一）该法院审判委员会存在的不足。
该法院在2008年召开的第一个审判委员会上，会议的主题不是研究重大疑难案件，而是探讨审判委员会的改革方向。要改革就要有改革的理由，革去不科学的，不符合时代要求的，落后的东西，所以他们首先探讨了自身的不足。归纳起来有四点：1、委员们知识更新慢。该法院的院长在审委会上讲道：“……平时研究案件时，从大家发表的观点来看，暴露出了我们委员中很大一部分同志平时看好书少，看新书少，很少正儿八经地看书等毛病。时代在日新月异，陈旧的观念是不能适应审判工作需要的，有些委员的观点还停留在八、九十年代。讲学习是一个老话题，也是法官们永恒的主题，再加上目前审判委员会的状态，我不得不再次强调。‘我们审判委员会的委员们’，其他法官视我们为‘标杆’，如果我们的业务水平低于他们，就至少会出现两个问题，一是研究的结果是否比独任法官或合议庭的结果更科学？其二是对审判委员会研究的结果是否能说服独任法官或合议庭？……”2、审判委员会功能不健全。目前审判委员会仅仅是或绝大部分工作是对疑难案件的研判，没有实施其它功能，如管理、监督、指导等；3、委员对案件的感性认识不足。审判委员会所讨论的案件，委员们均没有参加庭审，只听取承办法官的汇报，而审判委员会的讨论结果是委员们理性认识的结晶，但理性认识来源感性认识，没有感性认识基础，会有正确的感性认识吗？4、组织纪律问题。
（二）2008年，该法院审判委员会的改革。
作为审判委员会——“法院内部最高审判组织”，对他的定性虽然有异样的声音，但这一制度的存在是客观的，不能因为一项制度有弊端就将其革掉，只有在它没有存在的必要时，才会被淘汰。每一项制度的产生都有它的历史地位和作用，每一项制度产生和存在也并不必需具备十全十美的理由，只要利大于弊时，它就应当存在。随着历史的变迁，当一项制度完成了一项历史使命的时候，它的命运是否就终结了呢？结论是不确定的。很多制度随着历史的进步也在不断改进和完善，甚至脱胎换骨，使之与时代要求相符合。
面对审判委员会之客观存在，面对专业人士们对审判委员会制度的激烈争议，该法院是如何思考的呢？他们的观点是这样的“因为它存在，我们就得利用它，因为它有缺陷，我们就得改革它，实现高效利用它”。改革的重点是职能的转变。历来审判委员会的工作重心放在重大疑难案件的研判（或者说讨论），随着我国司法制度的改革，传统的审判委员会制有很多职能与当今的司法体制不相适应。为此，该法院将审判委员会的职能更多放在总结审判经验，指导、监督、协调各业务庭办案。具体做法：
1、构建业务指导职能。加强学习，提高理论水平，是实现这一职能的基础。法官永远也不能背离学习这一永恒主题。当今有很多的讲学习只不过是走过场，取得实效的并不是特别多，张明楷教授在一次法官晋升培训中讲到：“现在很多人很少正儿八经地看书，看正儿八经的书”。为避免学习制度不落实，该法院是怎样做的呢？一是审判委员会按照三大诉讼分成三组，对三大领域的案件进行调研，尤其是新、奇案件，边缘性领域。每一个审判委员会委员根据自己的专长设置调研课题，对该课题进行认真调研，写出调研报告；二是根据专题调研课题，将寻找到的新观点、新知识，给全院讲课。同时，对三大诉讼领域中，独任法官或合议庭的落后观念或新观念进行总结，对落后的观点予以更新，对新的先进的予以彰扬，形成科学的指导职能；三是将一、二项工作纳入年度考核项目。
2、构建监督职能。建立审判委员旁听制，以增强审判委员的感性认识，实现感性认识与理性认识的相互渗透。该法院规定，凡遇重大疑难案件，承办人阅卷后，向研究室报告，分管领导派委员参加旁听。就这一措施来讲，可能有人会提出质疑。因为审判委员会成员有很大一部分是法院领导，他们有自己的行政事务，有时间去旁听吗？既不现实，也浪费资源。笔者如果不是亲身经历，也不相信，但现实就如此。经特殊许可，笔者还被允许拍下了该法院审判委员旁听庭审的照片，一是作为纪念，二是为本文佐证。看任何事物都得一分为二，既要看到它坏的一面，又要看它好的一面。不是自古以来就有旁观者清的道理吗？只有参加旁听后，审委会委员们才有足够的感性认识，为此升华成的理性认识才更具合理性、正确性，并且委员们参加旁听，不仅可以总结庭审经验，又可以有效监督庭审。
该法院还用严格限制审判委员会的案件研讨数量这一措施，来回答前面的质疑（委员们没有时间旁听庭审）。因为限制审判委员会讨论案件数量后，就给审判委会委员们有了旁听的时间。该法院规定，凡是简易程序审理的案件，不得提交审判委员会，一般是再审案件、重大刑事案件、新类型疑难案件才提交审判委员会讨论，讨论的主要内容是相关法律的理解与适用。
3、构建审判委员会的协调职能。基于审判委员会不是健全的审判组织，也不是行政管理组织，他处于二者之间这种特殊地位。现在的各项审判业务越来越专业化，各专业之间的交叉点也越来越多，为此也就产生了矛盾。所以，赋予审判委员会在业务庭之间的协调职能是很有必要的，也是合理的，有利于整合法院内部资源。
4、建立审判委员会专业化制度。该法院将审判委员会根据三大诉讼领域分为三组，即民事审判委员会、刑事审判委员会、行政审判委员会。三个专门委员会的职责是总结本专业内的审判经验，指导、监督本专业内的审判业务，与其他专门委员会协调各专业之间的交叉点。专业化制度的另一内容是进入审判委员会的委员必须是业务精英，所谓门外汉不得入内。
5、建立严密的审判委员会组织纪律制度。该点不影响本文主题，所以不做阐述。
（三）该法院审判委员会改革的效果。
该法院审判委员会改革三个月以来，有这样一些明显的效果：
1、整个队伍司法能力提升有明显效果。因为审判委员会的职能转变，营造出了该法院法官队伍的学习氛围，实现法官知识的更新。同时，由于审判委员会讨论案件的数量大幅度减少，就有了更多的时间总结审判经验，观察三大诉讼领域中出现的新旧观念，对比进行研究，并进行总结，及时指导各业务庭，也为上级法院的研讨提供参考意见。
2、司法监督效果好，为司法公正筑起一道新的防护墙。现在的法官面临人情的、官方的等等各方面的压力，严重干扰着司法公正。该法院实施审判委员会监督后，发现这种监督有两大好处，一是这种监督比任何司法监督更到位，它能够实现从立案到结案以至于再审、执行，整个司法审判全程监督，任何一个环节出现瑕疵，能够及时纠正，将危害降低到最小。二是有效减轻办案法官来自各方面的压力。官方不正当的压力让审判委员会去顶着，协调着。现在的最高原则是党领导一切，当然也包含着党对司法的绝对领导。我们且不去质疑这一最高原则，关键是有领导在以此为依据乱发号施令。我们的法官们对于这方面的压力，有些力不从心。如果让审判委员会出面协调，效果就好得多了。人情方面的压力被审判委员会监督着，也是法官拒绝人情的一个较好理由。
3、整合资源效果好。严格意义上讲，审判委员会不是健全的审判组织，也不是行政管理组织，他处于二者之间。该法院鉴于他这种特殊地位，赋予他一种协调功能，原因在于时代要求法官是专家型法官，而客观上很难实现一位法官在法律多个领域都精通，为此，法院内部专业化分工越来越强，于是就出现了专业与专业之间的交存差点。这些交叉[4]点就需要一种链接，于是该法院就将该任务交给审判委员会。在运作过程中，有效地防止了内部“打架”，提高了审判效率，反应良好。
内蒙古自治区通辽市库伦旗人民法院
关于双语审判工作的调研报告
库伦旗人民法院院长 伊日乐图
内蒙古自治区库伦旗是一个少数民族聚居区，全旗人口17.6万，蒙古族占全旗总人口的56%，其中纯蒙古族地区就有两个，人口约3万人。为落实宪法第134条规定“法院审理案件要保证当事人使用本民族语言文字进行诉讼”的原则，库伦旗人民法院切实把尊重和保证当事人使用本民族语言文字进行诉讼的权利，抓好双语审判作为开展好审判工作的重点，发挥民族地区法院特点，推出一系列措施方便少数民族当事人参与诉讼，使双语审判工作有序开展。
一、双语审判工作的开展情况
我院设有职能部门14个，派出人民法庭3个，全院共有干警64人，其中少数民族干警46人，审判员28人，其中蒙汉兼通的有20人，占审判员总数的71.4%，书记员共14人，蒙汉兼通书记员的有9人，占书记员总数的64%。我院年均受理各类一审及执行案件千余件，其中全部使用蒙语的案件为400件左右，约占受理案件总数的39%。
针对地域文化特点及我院民族语言审判资源优势，我院以落实诉讼原则体现党的民族政策为突破口，从方便蒙古族当事人进行诉讼着手，深入开展并探索双语审判的模式。
（一）开展双语司法服务。
立案庭是法院的窗口也是整个诉讼程序的入口，为体现司法为民的宗旨，我院选配了法律知识较为丰富、通晓蒙汉双语的法官担任庭长、副庭长，开展双语接待和立案工作，对于不通晓汉语的蒙族当事人进行法律咨询、诉前调解、登记立案等相关工作，并相应配套印制了蒙汉双语诉讼指南，同时，将诉讼费收费办法以双语方式上墙。在蒙古族聚居的苏木乡镇设立特色法庭—额勒顺法庭，法官和书记员全部是通晓蒙汉两种语言文字的干警，年均审理近百起的蒙文案件，当地农牧民大多不懂汉语，双语法官的合理配置不仅为当事人在法律咨询、案件信访、起诉、出庭等方面提供了方便，也充分保障了当地百姓使用本民族语言进行诉讼的权利。在其他审判庭人员配置中，必须有一名通晓蒙汉双语的法官，保证每个业务部门都有能和蒙古族当事人进行交流指导的法官。我院还不断加强蒙文巡回审判工作，在苏木所在地设立审判点，在嘎查村设立巡回审判联系点，聘请当地威望高、责任心强的蒙古族农牧民为调解员，将法律送到蒙古族农牧民的家中。这些做法受到了广大蒙古族当事人特别是不懂汉语的蒙古族农牧民的欢迎。
（二）强化双语司法实践
建院以来，我院就一直使用民族语言进行庭审，尤其近年来，我院将此项工作作为一个亮点工程，不断加大蒙文庭审的比重，在刑事、民事、行政三大审判中，全面开展蒙文庭审活动。一是运用蒙语进行庭前指导。包括庭前用蒙语送达举证须知及传票等相关法律文书，在当事人及时了解案由、开庭时间及地点的基础上进行举证指导。二是用蒙语驾御庭审。运用蒙语告之当事人诉讼权利和义务，并进行举证、质证、答辩和陈述，运用蒙语归纳争议焦点。对当事人双方都是蒙古族的，推行全程蒙文审理。三是针对当事人双方有一方是蒙古族的情况下，我们充分告之当事人有使用本民族语言文字进行诉讼的权利，尊重当事人的选择，为当事人聘请翻译等，并保证做到整个庭审过程的透明。四是在庭审中尊重蒙古族的风俗习惯，并以此为法官和当事人的亲和点，做好调解工作。
（三）加强双语裁判文书的制作
我院坚持运用蒙汉两种语言进行裁判文书的制作，专门聘用了兼通蒙汉双语打字的工作人员，并首先保证蒙语裁判文书的核稿、发文，并专职一名党组成员签字把关，提高了裁判文书的质量和效率。定期对蒙古族文字法律文书进行抽查、评比，不断提高法官运用蒙语进行裁判和制作法律文书的积极性。不定期的开展蒙文裁判文书的评比活动，利用各种方式，提高蒙文裁判文书的质量。
（四）抓好双语人员的培训和养成
我院深刻认识双语审判工作的重要意义，高度重视蒙语法官的培训工作，鼓励蒙语审判人员的学历教育，组织并参加自治区的双语培训班，定期开展蒙文审判的工作交流会，倡导法官和工作人员学习和使用蒙语。要求审判庭通晓蒙语的法官帮助本庭其他人员学习和使用蒙语，并专门购买了蒙文打字软件，安装到各庭室的电脑中，进行蒙文打字的培训。目前就有八名书记员已经能够在庭审中熟练操作蒙文打字，保证了蒙文案件公正高效的审理。
（五）开拓双语信息化平台。
我院开通了内蒙古法院系统首家蒙文网站。这个蒙文版管理系统的版面共分为法院概况、工作动态、信息简报、优秀裁判文书和法律法规五个区域，各区域文字全部为蒙文。点击蒙文网站可以及时了解法院各类案件的审判动态，查询各种审理和执行案件的公告，还可查阅部分生效裁判文书，加强蒙文审判的业务交流，特别是可以查阅蒙文法律法规，蒙文法官可以迅捷地查阅相关法律条文，极大地方便了蒙文案件的审理，同时，也为蒙古族法官的教育、学习和 成长构筑了一个崭新的平台，促进了双语法官的培养。
二、双语审判工作中存在的问题
（一）、双语干警队伍司法水平较低。我院双语法官及书记员的人数比重较大，但缺乏统一准确的翻译用语，导致裁判文书的术语表达不准确。审判人员的翻译能力和组织语言的能力参差不齐。虽然立案送达的法律文书如传票、权利义务通知书、举证通知书已经印制了蒙文翻译，但从措辞和词语搭配还不是非常规范，特别是缺少全国或者民族自治地方统一的尺度。
（二）、翻译人员短缺。目前，我院没有专职翻译人员，只能由懂得蒙汉双语的法官开展双语审判，但是法官水平参差不齐，有的还不能足以胜任。对于当事人双方为不懂汉语的蒙古族，或当事人一方为汉族，另一方为不懂汉语的蒙古族当事人时，因为没有翻译进行庭审翻译，案件审理非常困难。这既不符合法律要求，同时延长了审判时间，降低了审判效率，从审判工作需要上看，我们急需专职的翻译人员。法院专职翻译是否能设立专项编制，法院内部能否设立兼职翻译人员，如何设立值得探讨。
（三）、法院经费紧张。我院受理的蒙文案件较多，从立案到执行各种相关文书都是蒙汉双语制作，这导致诉讼成本过大、办公办案艰难。尤其在刑事案件中，公诉机关提供的都是汉文法律文书，如果当事人是蒙古族看不懂不接收，由检察院还是法院提供翻译权责不明。蒙文裁判文书送达后，执行机关不予接收，导致罪犯无法交付执行，我们现在的做法是翻译和制作两种文字的裁判文书，这样就会增加诉讼成本，上级机关能否在开展蒙文审判上，给予经费上的倾斜和照顾。
（四）、缺少标准工具书。在审判实践中缺少法律法规的标准蒙文翻译版本，缺少蒙文工具用书，这很容易造成文字歧义，虽然我院坚持使用蒙汉双语制作裁判文书，但是如果能够确定蒙古语的规范用语和翻译标准，将大大提升司法工作的效率。
三、解决措施
针对上述困难和问题，需要上级机关的支持和我院的努力才能克服。在下一步工作中，我院要充分认识双语审判工作的重要性，加大工作力度，保证审判执行和其他工作的顺利开展。
(一)进一步提高对双语审判工作重要性、紧迫性的认识? 我国汉语已成为各民族共同交往的通用语言，汉语文成为最新、最快、容量最大的信息载体，成为知识和科技情报的最丰富的信息库。任何一种少数民族语文都还不能超越汉语文所起的作用。汉语文掌握的程度已成为少数民族发展生产力以及科学文化的重要因素。同时,随着我国改革开放的不断深入和经济社会快速发展，民族语言文字在我国政治、经济、文化发展中的作用显得越来越重要。结合我院实际，只有抓好双语审判工作，才能更加充分保障宪法规定的当事人使用本民族语言文字进行诉讼的权利，才能使司法更加便民利民，才能使人民法院更能高效履行党和人民赋予的神圣职责。?
当前，在中央西部大开发战略的推动下，民族地区经济、社会、文化正在面临着深刻的转型与变革。这一宏伟战略的实施，为加快少数民族和民族地区的发展，促进各民族的共同富裕、共同繁荣，创造了空前的历史机遇。我院审判工作也要适应这一新形势的发展，为民族地区的经济振兴和社会进步提供有力的司法保障，就必须与时俱进，适应时代的发展潮流，以双语审判工作为突破口和着力点，全面推进审工作公正高效发展。
(二)坚持“分类指导、双语并进、优势发展”的原则
双语审判工作不仅涉及到案件审判程序、实体等一系列的审判问题，还包括法官队伍编制、法院经费配备、科学管理考核等一系列政务问题，是一个政策性强，涉及面广，比较敏感的原则问题。我们认为确立本地区双语审判体制既要考虑到确保蒙古族当事人使用民族语言文字权利和依法公正审判这两层基本因素，也要考虑民族地区语言环境的现实应用情况。既着眼于双语审判的特点和地区实际，又要着眼于民族的未来发展。可采取如下措施加强双语审判队伍建设：比如选拔优秀的、熟练掌握少数民族语言和汉语、有志于服务当地的高中毕业生，通过免试、降低高考分数线等方式使其进入民族大学专项学习法律专业知识；对毕业后自愿到少数民族地区工作的双语法律大学生，给予学费减免、子女到省会城市读书就业等优惠政策。比如在民族地区政法各类选拔和考录中，设法增加少数民族双语法律人才。在司法考试中，定向给予少数民族地区更大幅度的降低分数线的招考政策；对长期在法院、检察院工作，并且有一定经验的人员，在司法考试中进一步放宽条件；应着力培养双语法律翻译人员。在部分法院、检察院等司法机构设立翻译处，聘请专业人员，最大限度地满足当事人的需要，维护好当事人的合法权益，同时做好普法宣传工作；吸引汉族法律人才到这些地区工作并为其提供民族语言的培训机会，同时，最高人民法院、自治区高级人民法院应继续通过培训、交流、挂职等形式提高这些地区法律职业队伍素质等等。
（三）建立统一的双语审判考核和评估体系?
随着审判体制改革的不断深入，民族地区采用双语审判进行绩效考评作为评价审判工作效果的手段还是十分必要的，这有助于通过科学有效的双语审判工作，有效地督促双语案件审理达到合法化、规范化，同时对审判工作产生积极的导向作用。我们建议有关部门应积极进行双语审判工作绩效考评，不断提高民族法官司法工作的积极性。
论文摘要 我国各级人民法院因属于同一体制，在内部机构和审判员配置方面大同小异。法院内部机构如何设置、审判员如何配置，关乎审判效率。法院基于体制共同、内部机构设置类似，机构设置、人员配置对审判效率的影响也类同。
论文关键词 审判效率 设置 管理
一、 问题的引出：象山法院内设机构及法官配置现状
浙江省不仅是个经济大省，而且作为一个人口大省，自从进入二十一世纪以来，法院的收案呈井喷之势。为了应对日益增长的诉讼形势，法院采取了许多措施，尤其是近年来不断地增设内部机构，促进案件的分流；在增设内部机构的同时也不断地扩充人员编制，试图增补办案人手促进案件高效地解决。一线办案法官仍未从巨大的压力中解脱出来，加班加点成为常态。相反的是，法院增加内部机构和人员却带来了机构设置过多、过细（特别是非审判业务部门，也称综合部门）、庭室的法官配置不科学不合理的现象，法院整体的审判效率差强人意。浙江省象山县人民法院作为浙江省的东部基层法院，又是一个城乡结合的法院，与全省基层法院的现实情况基本一致。该法院为应对诉讼高速增长的问题，在2008年开始逐渐增设内部机构。但内部机构的大幅度膨胀，仍未缓解法官资源依然紧缺的情况，甚至个别庭还出现组不成合议庭，需要向其他庭借用审判员的情况。
目前，象山法院审判业务部门为13个（刑庭、民一庭、民二庭、民三庭、四个派出法庭、未成年人综合审判庭、执行局的裁决科、实施科、监督科），这其中包含了隶属于执行局的三个科室、四个派出法庭及以宣传、教育未成年人法律知识为主的未成年人综合审判庭，而非审判业务部门为11个（办公室、审判管理办公室、审判监督庭、监察室、司法警察大队、政治处、司法行政科、立案一庭、立案二庭、审判保障中心、信息技术科），占内部机构的45.8%，如不含法庭的话，则占内部机构的55%。非审判业务部门已占据了法院内设机构的半边江山。
象山法院在编干警有148名（不包括速录员名、协警），具有审判资格的法官有83名，占总人数的56.08%。办案法官 为63人（包括立案庭3名、执行局8名），占法院总人数的42.57%，占具有审判资格人数的75.90%，其余24.1%由非审判业务部门占据。
案件数量日益增长，办案法官人数越来越少，一线办案法官案子积压，使得当事人对法院的审判效率甚至公平性产生质疑，一线法官不堪重负。浙江省基层法院法官人均结案在2011年为127.91件、2012年149.93件、2013年163.86件，呈逐渐上升趋势，而象山法院在2011年结案172.31件、2012年为163.04件、2013年为160.04件，不仅呈下降趋势，而且在2013年已低于全省基层法院的平均值。象山法院的人均结案数为该院法官结案数的50%左右。
二、存在的问题和原因解读
基层法院在内部机构设置、法官配置和审判效率上存在以上的问题和原因既有宏观的方面，如国家权力结构形式与司法权之间的关系，中国现有的法治状况等，也有微观方面的因素，各种因素相互交织、相互影响。本文主要从司法实践的角度来分析。
1. 信访案件大量增加，迫使法院不得不从审判资源中抽调力量解决。涉诉涉法信访是多方面的，但主要集中体现在以下几个方面：（1）案件的执行问题，主要反映执行不到位、执行措施不够有力，这类信访占当事人信访的90%以上；（2）审判作风的问题，主要反映法院工作人员态度欠佳、方法方式不够灵活或者违规违法等；（3）案件的质量与效率问题，这类信访多为无理访，主要表现为因判决结果与其意愿相距甚远，或者是其诉讼知识的浅薄，要求法院包揽其应承担的举证义务等。反复信访、多处信访、非正常上访形势依然比较严峻，特别是一些当事人无理缠访，干扰了法院的正常的工作秩序。为减轻或消除这些信访对法院公信力的不利影响、维护法院正常的工作秩序，法院不得不抽调审判人员予以应对，例如象山法院为此设立了主管信访的立案二庭，同时还设置了由2-3名审判人员组成的信访接待日。
2.法院管理依然实行行政化管理。法院的行政化主要表现在层级多、机构多、审批多。因我国司法传统的影响，法院现行的人员和机构基本是按行政化管理的需要设计编排的。院长、副院长、庭长、副庭长等集审判及行政职责于一身，案件的裁判权由职位的高低决定，忽视了法官的独立性以及其只对法律负责的特性。法院内部的日常行政管理与其主业的审判管理相混淆，审判管理被行政管理取代，案件的实际裁判权并不在于合议庭或者独任审判员，而是幕后审批的庭长、审判委员会、院长。
3.非审判业务部门设置过多导致审判法官配置不足不合理。法院的主要职能是定纷止争，审判是法院工作的“重心”、“主业”。目前法院从事行政事务性工作人员过多，行政事务、司法辅助工作和审判工作混为一谈。而作为重中之重的审判工作，却处于分散、不被视为第一要务的状态。
象山法院内设机构近几年不断增加，这些机构的增加又需要人力资源来支撑，占用审判法官资源就成为现实的选择。档案、政工、后勤等综合部门占用了大量的具有审判法官资源，这些都是“不办案的法官”。同时，因业务庭编制有限，相当一部分优秀的审判法官在受到提拔后又被编入非审判内设机构，审判法官资源不断地从审判业务部门中流失，这些内设机构大量地占用审判资源。
三、从现实角度对提高审判效率的初步设想
（一） 法院内部机构的合理设置
1.根据审判事务和行政事务的特点，合理设置内部机构。法院内部不仅存在审判权，而且存有行政权，这是法院组织本身运作的必然。但法院内部机构设置的合理规律应为：以审判业务部门为中心，非审判业务部门的设置服务于审判业务部门。
近年来，部分地区的基层法院对司法管理制度进行了许多有益的探索，积累了不少宝贵的经验，值得借鉴。例如，山东省烟台市芝罘区法院的管理模式 ，简称“三三一”模式：第一个“三”即审判管理、队伍管理、行政管理，这三大管理是法院管理的组成部分；第二个“三”即三大管理下设定三个管理机构，根据管理机构的不同特性，制定三大管理制度体系，同时制定《岗位目标管理考核办法》来监督、考核，具体分工如下：队伍管理机构由纪检、政工、监察部门共同参与；行政管理机构以办公室为主体；审判管理机构以审判委员会为主体。成都高新技术产业开发区人民法院的“两个中心”管理模式 ：设立“案件审判中心”和“审判管理中心”，以建立科学的审判运行管理模式为重心，将刑事审判庭、民商事审判庭、行政审判庭合并后成立一个“案件审判中心”，“审判中心”的职能是统一、集中地行使案件审判权；将立案庭和审判监督庭合署成立“审判管理中心”，其职能是负责审判业务管理工作，如立案、送达、案件质量监督检查、信访、案件流程管理等。以上两个中心的设立，实现集中审理、集中监管，有效地配置整合审判资源。郑州市法院的“三加二”一体化管理新模式 ：法院管理分为五个组成部分 ，即（1）由党组领导、政工部门具体负责的队伍管理；（2）由审判委员会领导、立案庭具体负责实施的审判管理；（3）由院长领导，办公室作为主要负责部门的行政管理；（4）由院长领导、主管副院长负责、办公室负责实施的改革管理；（5）外宣管理跟改革管理相同。前3种管理是法院管理的主体部分。该模式的优点是能够将法院的队伍管理、审判管理及日常的司法行政管理合理地区分开来，充分利用现有的审判资源，将审判法官从冗重的司法行政中解脱出来，有效地提高了审判效率。
从以上基层法院的司法实践中，可以总结出法院提高审判效率、改善司法管理的经验：将审判业务与司法行政管理分开，由不同的组织承担不同的职能。以象山法院为例，（1）成立“案件审判中心”，集中的行使案件的审理裁判权力：将所有的审理案件纳入案件审判中心，在中心内部设置刑事庭、民商行政庭、简易速裁庭、执行庭等。因行政案件总数较少，可设置一合议庭承办，平时可承办民商类案件。审判监督案件归民商行政庭审理。审判权在于审判中心的承办法官，弱化甚至去除庭长的审判管理职能。（2）设立司法审判管理中心，将审判管理事务如诉前分流、咨询、排期、送达等从审判业务庭分离出来，集中到司法审判管理中心。由审判管理中心负责立案、案件移送、当事人送达排期、记录、案卷归档等，实现案件从入口到出口都由其承担。同时设立审判质量监督管理中心，顾名思义，其主要职能就是对案件进行监督和管理，如对案件的流程管理、审限的变更、程序的转换、质量的评查等。（3）司法行政机关承担法院的日常行政管理工作，比如法院人员的人事管理、法官的日常管理、司法预算之执行、财务管理、交通工具管理、档案管理等行政性事务的管理工作。
（二）以法官专业化和职业化为目标科学合理配置审判法官
1.审判业务部门应配置优秀的法官资源。象山法院法官的总体数量不少，但是由于级别及岗位设置的原因，很多具有审判资格的优秀法官不办理案件，而是从事宣传、审判管理等工作，这不利于审判效率的提高，变相地加重办案人员的工作量。所以，要想提高审判效率，首先要保障的是审判业务庭的审判法官的数量，要将优秀的审判法官留在审判庭。
2.结合法院受理案件实际，合理配置审判法官。审判法官的配置，应根据各个业务庭的受理数量、案件难易程度进行合理分配。象山法院就存在以部门为单位简单的配置相同数量的法官，出现审判法官在各个审判业务部门之间配置不均衡，如象山法院的派出法庭中的定山法庭、大徐法庭、西周法庭，审判法官在数量上基本一致，但是该三个法庭的收案数差别较大。改变上述状况，需合并案件性质相类似的审判庭，避免不同部门都在承办类似的案件，不利于资源的充分利用。对象山法院来说，可以将民事、商事和派出法庭的部分审判业务合并，统一成立一个民商事审判庭，根据收案数量配置相应的审判法官。审判监督庭的审判职能，可合并入由刑事和民商行政审判机构。
根据中院统一部署，对我院队伍建设进行了调研，具体情况如下：
一、现有干警队伍的基本状况
机构改革时，县编办核定我院设置14个内设机构：办公室、政治处、立案室、刑一庭、刑二庭、民一庭、民二庭、民三庭、行政庭、审判监督庭、执行庭（局）、研究室、法警大队、司法技术室。纪检(监察)机构设置，按有关文件规定执行。
现有10个中心法庭：八里河法庭、耿棚法庭、润河法庭、南照法庭、六十铺法庭、江口法庭、黄桥法庭、谢桥法庭、江店法庭、杨湖法庭。
（一）现有人数
我院实有人数161人，其中包括以来提前离岗人员14人（该部分人员年龄，男性在55岁以上，女性在45岁以上，按县里规定不占编制）。目前实有在岗人数147人。
在实有在岗的147人中，有审判职务的77人，其他人员70人。
（二）编制情况
按省编办[]14号文件《关于分配下达全省法院系统政法专项编制的通知》，核定我院政法专项编制为157人。
实有在岗147人（不含提前离岗14人），我院空缺政法专项编制10人。
但是，根据省高院规定，我院现有在岗147人中已编入政法专项编制的仅100人，其余47人因为未办理补充手续，现登记为其他编制。
为真实反映我院干警状况和方便统计，以下以现有在岗147人为基数进行统计和分析（详见下表）。
县人民法院干警情况统计表
（三）干警政治面貌和性别比例
现有在岗147人中，党员干警114人，团员干警15人，群众18人。分别占干警总数的77.6%、10.2%、12.2%。
男干警112人，占总人数76.2%，女干警35人，占干警总人数23.8%。
（四）年龄层次
现有在岗147人中，35周岁以下44人，36-45周岁72人，46-55周岁30人，56岁以上1人。分别占干警总数的30%、49%、20.4%、0.6%。
（五）学历情况
现有在岗147人中,大专学历以下人数6人，占干警总人数的4.1%；大专学历人数31人，占干警总人数的21.1%；本科学历人数107人（其中法律专业全日制本科毕业生仅2人，系、省委组织部选调应届毕业生），占干警总人数的72.8%；本科学历以上人数3人，占干警总人数的2%，均为在职学习取得学历。
（六）职级情况
现有在岗147人中，副科以上23人，实职仅17人（其中包括院长、副院长等15名副科以上法官和专职党组副书记、纪检组长各1人），另有6人享受副科以上待遇。科员以下人员124人，占总人数的84.4%。干警的行政职级低。
（七）法律职务
1、现有审判人员77人，其中副科以上审判人员15人（包括正、副院长4人，审委会委员兼庭长2人，庭长2人，副庭长4名，审判员3名），科员级助审员62人。
2、现有书记员43人（其中7人兼任其他职务）。
3、正式法警3人（另有4人系书记员兼任）。
4、其它审判辅助人员24人（包括专职党组副书记、纪检组长等司法行政人员5人，工勤人员19人）。
二、当前制约法院队伍建设科学发展的问题及原因
改革开放以来，随着依法治国的不断推进，人民法院的地位和作用愈显重要。特别是近年来，我国经济社会快速发展，综合国力不断增强，国家加大了对政法工作的投入，人民法院工作条件不断改善，自身建设取得了较大的发展，审判工作和队伍建设不断加强。但是，同时也存在着一些制约人民法院科学发展的不利因素。主要表现在以下几个方面：
（一）案多人少的矛盾日益突出
随着改革开放的不断深入，经济社会的不断发展，各种利益格局不断变化和调整，各种社会矛盾凸显。一方面由于当事人缺乏相关法律知识，处理事务不当产生纠纷。而当纠纷发生后，又对我国多元化纠纷解决机制缺乏了解，选择单一的诉讼途径解决（人民调解、仲裁机制未能充分发挥作用），导致大量矛盾纠纷涌入法院，各类案件数量不断增加（我院受理案件3245件，结2903件；受理案件3560件，结3226件；受理案件4138件，结3862件）；另一方面由于退休和机构改革人员离岗，进人渠道不畅等原因，我院干警人数尤其是审判人员逐年减少。以来，我院审判人员共减少20人，占现有审判人员的25.9%。人民法庭甚至出现“一人法庭”的现象。现有一线审判人员（58人），年人均受理案件72件，基层法庭审判人员每年受理案件都在百件以上。案多人少，审判力量薄弱的矛盾日益突出。
（二）人员结构不合理日益凸现
1、整体人员结构不合理。现有在岗的147人中，审判人员为77人， 仅占52.3%。
2、审判人员结构不合理。现有77名审判人员中，专职审判员仅2人，没有专职审判委员会委员（根据《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的规定》和《中共安徽省委〈关于贯彻中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定〉的实施意见》规定“加强人民法院审判委员会和人民检察院检察委员会建设，根据工作需要，可以设置专职委员两名左右”）。助审员62人，占80.5%。
3、法警力量严重不足。全院正式法警只有3人，仅占全体干警总人数的2%，远远低于规定配备标准，也远远不能满足司法审判工作的需要。另有4名书记员虽任命为法警，但由于年龄、编制等因素的限制，一直未能评定警衔。
4、职级结构不合理。自1997年以来的12年间，全院仅仅提拔了8名同志。现有147人中，科员以下人员124人，占总人数的84.4%，并且这部分人员大部分是年龄在35-50岁的业务骨干，由于长期没有得到提拔重用，严重挫伤了他们的积极性，还有一部分人即将退休离岗，明知进步无望，干脆安于现状，工作缺乏创新意识和主动性，一定程度上也制约了我院队伍建设的发展。
5、中层干部岗位空缺较多。一方面一大批具有较强工作能力和丰富办案经验的中青年法官长期得不到提拔重用，不能发挥其应有作用；另一方面，我院14个内设机构有8个是科员级助审员或书记员主持工作，2个机构是审判员主持工作，10个人民法庭有8个是科员级助审员主持工作。这些同志长期工作在第一线，虽然在各自工作岗位做出了一定的成绩，但长期以来，只是“临时负责”，职责不符，工作起来“名不正、言不顺”，不敢管理，加之责任与待遇不符，工作压力大，工资收入低等原因，不愿认真管理，工作上缺乏积极性和主动性，也在一定程度上影响了工作的开展。
6、没有高层次、复合型法官。目前全院本科以上学历干警虽然已达110人，但真正全日制本科毕业的仅3人，其中法律专业只有2人。大部分干警的学历是在职教育取得的第二、三学历。这些干警虽然在长期的审判实践中，积累了一定的审判工作经验，但由于对法律知识缺乏系统的学习，法学理论水平不高，整体业务能力不强，一定程度上影响了案件质量的提高。
（三）基层人民法院机构建制与其所承担的职责不相适应
改革开放30年来，我国各项事业都取得了较大的发展，党和国家为加强政法工作，先后将政法系统的基层公安派出所、基层司法所明确为副科级建制。但是基层人民法院及其内设机构和人民法庭的建制一直处于不确定状态。有关基层人民法院及其内设机构和人民法庭的建制，仍然沿用1996年机构改革时的有关规定（中共中央办公厅关于印发《关于地方各级人民法院机构改革的意见》、中共安徽省省委办公厅关于印发《全省地市县人民法院机构改革的实施意见》）。这两个文件对基层人民法院内设机构及人民法庭的建制级别未予明确规定。各地执行不一，即使同一地区不同时期执行也不一样。80年代中期至90年代中期，我院配备的庭长、副庭长的职级直接明确为正科级、副科级。较好地激发了广大干警的工作热情，全院呈现出了积极进取、奋发有为的精神风貌，有力地促进了法院工作的全面发展。90年代后期以来，我院配备庭长、副庭长以同时任命审判员职务来确定具体行政职级。进行公务员工资制度改革时，将基层人民法院作为乡科级单位对待，内设机构及人民法庭按股级对待，低于基层公安派出所和基层司法所的建制级别，我院班子成员中的副职虽然明确为正科职级干部，但同过去任命的庭长、副庭长一样，一律作为非领导职务对待。目前基层人民法院的这种机构建制和干部职级状况，对法院干警的心理情绪和实际工作产生了相当程度的消极影响。
（四）进人渠道不畅
我院从1999年以来的10年间，新进人员仅3人，其中2人是和组织部门从应届大学毕业生中选调的法律本科毕业生，这也是我院仅有的2个法律专业全日制本科毕业生，另有1人是从其他部门选调的具有法律职务任职资格人员（已任命为助审员）。
近年来，我院采取一系列措施鼓励干警参加全国统一司法考试，已有18人相继通过司法考试，其中书记员15名，工勤人员1名。在15名书记员中有11名被任命为助理审判员，仍有4名书记员和1名工勤人员因为非政法专项编制、不符合公务员登记条件等限制，不能任命为法官，一定程度上影响了这部分干警的积极性。
三、建议
1、加强思想政治教育，提高干警的思想政治素质，增强宗旨意识。结合深入学习实践科学发展观活动和社会主义法治理念教育活动，培养和强化干警全心全意为人民服务的宗旨意识和服务大局意识，牢固树立社会主义法治理念，真正解决好“为谁执法、为谁服务”的问题，正确对待和处理公与私、名与利的关系，把群众满意作为衡量工作的标准，提高干警立足本职工作、服务大局、建功立业的积极性和主动性。
2、加大对人民调解、仲裁等诉讼外多元化纠纷解决机制的宣传力度，引导当事人多选择诉讼外纠纷解决方式，充分发挥等诉讼外多元化纠纷解决机制的作用。
3、加强教育培训，提高业务水平，增强办案能力。建立科学的教育培训体系，按照不同部门、不同工作岗位、不同层次对在职法官进行分类培训。丰富培训形式，尝试采取“法官教法官，法官带法官”的培训方式，定期组织基层法院的优秀青年法官，到上级法院学习，由资深法官做老师，采取“师傅带徒弟”方式，有针对性地进行培训。同时鼓励干警参加司法考试，加大对通过司法考试干警的奖励力度，提高干警学习的积极性和自觉性。建议上级法院取消对在职干警取得法律职务任职资格后任命法官的不适宜限制。
4、加强交流。坚持在实践中培养人才，开展轮岗锻炼和岗位练兵，培养具有多方面能力的复合型法官。
5、畅通进人渠道，不断为基层法院补充新生力量，增强发展后劲。建立畅通的人才流动机制，根据工作需要，有计划地从社会法律人才队伍中选调优秀人才，充实法官队伍。同时探索建立吸引优秀人才和留住优秀人才的机制，按照从优待警的原则，帮助干警解决实际困难，不断提高干警的待遇。
「关键词审判委员会，讨论案件，革新设想
《人民法院组织法》第11条规定：“各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会（以下简称”审委会“）的任务是总结审判经验，讨论重大或疑难案件和其他有关审判工作的问题。”审委会作为我国司法制度的重要组成部分，在保证各级人民法院的审判质量，发挥审判人员的集体智慧，实行审判民主，加强执法监督，曾起过积极作用。但近年来，随着审判方式改革的逐步推进，审委会作为“瓶颈”的负面效应渐趋显现，从而受到了法学理论界和司法实践界的广泛质疑。我们以为，应当在当前国情的基础上对一项制度的合理性和正当性加以分析，而不能简单地否定或者肯定，并且主张在反思其存在的问题的基础之上，改进完善审委会制度，从而将其功能充分发挥。在此指导思想之下，我们撰写拙文，以陈管见。
一、审判委员会制度运作中存在的问题
应该说，程序公正是个永恒的话题。目前，审委会的运作程序中存在的问题是我国审委会制度所存在的最为根本的缺陷，这种断言主要是基于审委会讨论案件的程序缺乏公正性，具体表现在它违反了一些基本诉讼制度或诉讼原则，也表现在它的许多工作制度主要源自于习惯，缺乏理性分析。我们将从以下几个方面对审委会制度进行分析：
1、违背了审判公开和直接审理原则。我国宪法第125条规定：“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行。”但是，审委会讨论案件是秘密进行的，讨论时除了汇报人和必要的记录人员外，其他人是不准进入会议室的，更不用说旁听、报道，很显然这是与审判公开原则相矛盾的。此外，审委会讨论案件时诉讼当事人并不在场，一般不展示证据，审委会委员亦不直接听取当事人的陈述和辩论、辩护，仅仅是听取案件承办人的汇报和根据案件承办人所写的案情报告来作出判决。这又和直接言词原则的相悖，对准确判断、分析证据，查明案件事实显然是不利的。（1） 因为直接审理的意义就在于，它创造了一种对立双方进行平等论证、抗辩和说服的环境，保证对立双方的攻击、防御活动对裁判结果的制约和影响的机会对等，直接审理还有助于审委会委员直接运用自己的五官对证据的证明力作出判断，促使他们减少预断和偏见。审判公开和直接审理原则均是程序公正的重要内容，现有审委会制度对二原则的直接影响了程序公正的实现，因此应当在完善审委会的具体制度时应考虑充分体现二原则。
2、回避制度未能有效贯彻。设立回避制度旨在从审判主体中立性的层面确保审判的公正性，审判中立性更为注重诉讼程序结构内部来确保案件的公正审理，也即法官应当与案件本身以及当事人双方及诉讼代理人无关联而保持中立的诉讼地位，也就是双方当事人保持同等的诉讼距离。（2） 从这种意义上说，审委会委员在必要的情况下予以回避，排除偏见，从而保证诉讼的公正性。司法实践中，依据三大诉讼法和《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》一些应当回避的委员不自行回避，当事人又无法申请回避，因为案件在审委会讨论之前，一般并不先期公布审委会委员名单，对当事人是相对保密的，而对当事人公开的合议庭却并不享有真正的裁判权。实践中，审委会委员不回避的现象降低了当事人对司法程序和审委会委员的信赖度，使得回避制度对审委会委员形同虚设，亟待具体落实。
3、割裂了审理权和裁判权，出现“审而不判”和“判而不审”。审委会讨论决定案件，审理者是合议庭或独任审判员（有些地方将独任审理的案件也提交审委会讨论，（3） 此举值得怀疑，具体理由我们在下文中将要论及），判决者则是审委会，造成审、判分离，合议庭“审而不判”，审委会则是“判而不审”、“不审而判”。有人将此种状况比喻为“看病的医生无权开处方，开处方的医生却不看病”。这类现象严重影响了法官的积极性和创新精神，而且会从实质上影响到审判的质量。
4、抵御外部压力的作用有限。在我国司法实践中的确存在着“案件一进门，各方都托人”的情况，法官承受的外部压力的确很大，这种压力事实上在不断地给法官施压，当这种压力达到极限后，就会使其“崩溃”，从而置公平、正义于不顾，徇私枉法。所以从实践意义上来说，为法官设置一个“抗压”的机构能够帮助其抵御外部压力和诱惑，但这种作用还是十分有限的。贺卫方先生认为，审委会的存在不仅不能成为抵御外部压力的屏障，相反，它完全可以成为外部压力进入法院的最便利的入境通道。我们总是想着让普通法官向干预他的人说：“这个案件是要上审判委员会的，我作不了主。”为什么不能换个思路，建立这样一种制度，让院长们“无奈地”对试图干预他们的人说：“我实在是心有余而力不足，具体案件如何处理我作不了主，我没有权力干涉法官办案。”（4）
5、不利于错案责任追究制的落实。审委会制度由于存在较多问题，很难确保案件的质量，一旦出现此类案件被认定为错案的情形，则很难追究审委会委员个人的责任。基于审委会讨论的案件，合议庭并未实际裁判，若由合议庭成员承担责任，似显不太公平。从理论上说来说应由审委会集体承担责任，因为审委会讨论案件实行民主集中制，集体负责。 但在司法实践中，所谓集体负责实际上是往往无人负责。如果出现错案，无法追究个人责任，至多在自我批评会上，说一声“我也是有责任的”就可完事。这就使得个别执法者有徇私枉法的可乘之机。
6、审委会职能未能得到有效发挥，法律规定的任务有待进一步落实。目前， 我国各地审委会大多把主要精力放在了个案研究、案件讨论上，而在总结经验、指导实践、开展宏观调查研究等方面显得极为不足。尤其是在司法实践中，很多地方法院都是将审委会作为“工具”对待的，较为现实地重视个案讨论，而不宏观、长远地发挥审委会的职能。
二、革新设想
在考察了我国审委会制度运作中存在的诸多问题之后，我们拟从组织构成、工作规则以及审委会委员良知等角度入手提出如下改进设想：
（一）优化审委会的组织构成
优化审委会的组织构成，是实现审委会公正、高效的前提条件。在审委会人员的组成上，要改变那种论资排辈，且要摒弃那种与行政级别挂钩的状况。在目前，我们可以考虑将审委会组成人员分为若干个层次，例如可分为：（1）常设委员。由院长、副院长、研究室主任担任，参与对所有提交案件的讨论。（2）专职委员。从本院选任若干名精通一门或多门法律的审判人员担任，参与其所精通的一个或几个方面的案件的讨论。（3）专家咨询委员会。从有关院校、科研机构、专业部门聘请通晓法律或其它与法院审判业务相关的专家、学者若干名。专家咨询委员会及其成员提出咨询意见或参考审判方案，供法院审理时考量。这其实在北京、上海等地早已自觉为之，并总结了许多成功的经验。（5） （4）常务办事机构。可设立秘书一名或由研究室指定一成员负责处理审委会的日常事务。这在司法实践中已有较多法院在自行制定的内部制度上体现出来。如：北京一中院审委会工作规则（6） 第四章第14条就规定：“审判委员会设秘书一人，负责处理审判委员会的日常事务，并担任会议记录工作”；福建莆田市秀屿区法院审委会工作规则（7） 第四章第24条规定：“审判委员会的办事机构为本院研究室。审判委员会的日常活动由研究室负责作出安排”。
（二）完善审委会的工作程序和工作制度
姑且不论制度本身设立的合理与否，制度的运作是制度能否实现其设立鉴于审委会运作方式的不规范，我们认为应从以下几个方面完善审委会的运作程序和工作制度。
1、自行制定审委会工作规范。各级法院应依照相关法律规定，并结合司法实践自行制定出审委会工作规范，健全具体的办事机构，处理日常事务，使审委会的工作得以具体落实，明确其权利和义务，做到有章可循和良性运作。
2、确立回避告知制度并完善回避决定程序。针对前面提及的回避制度对审委会委员形同虚设的状况，应当建立完善的回避告知和决定程序。依据《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》，凡是应当提交审委会讨论的案件，先期公布审委会委员名单，保证当事人行使申请回避的权利。无论审委会以何种形式涉入案件的审判，合议庭都应当事前向当事人宣布本院审委会的组成人员，告知其有申请回避的权利，这样做避免了当事人申请回避权利无法行使的缺陷，保障了当事人的诉讼权利。各级法院应当制定具体的告知规则并形成完善的决定程序。
3、完善审委会讨论案件的“准入”制度。我国现行法律规定，重大疑难案件应由审委会讨论决定。但是对何为重大疑难案件又没有一个明确的标准。某个案件应否由审委会讨论决定，随意性很大，从而造成审委会讨论案件过多过滥、负担过重。解决这一问题，我们认为应用法律明确界定审委会的受案范围。如何界定，我们倾向于先概括后列举式。即首先通过司法解释对何为疑难复杂案件，作定义性的阐述，而后用列举方式，列出若干目前属于审委会受案范围的重大疑难案件，最后用一弹性条款兜底。
4、审委会讨论案件仅限于合议庭审理案件，并实行部分案件的审委会听审制度。就合议庭审理的案件而言，如果合议庭合议认为疑难、复杂，则可提交审委会讨论决定。我们以为，如果合议庭在对案件进行初步审查后，认为是可能提交审委会讨论的重大疑难案件，在开庭审理时可要求审委会委员到庭旁听，从而直接听取当事人的陈述和辩论，以消除审判分离的缺陷，此举有助于抑制审委会流弊，以促进司法公开和公正。这种制度已有部分地方法院开始了有益的尝试。（8） 听审制度能够在一定程度上解决前面所述审委会制度违反审判公开和直接审理原则的问题。但如果案件是在合议庭开庭审理后，评议之时才认为需提交审委会的，这时就要求全体合议庭成员共同认真做好向审委会的案件汇报工作，写出高质量的审理报告，详细叙述清楚案件的事实、证据、双方争议的焦点，合议庭的意见分歧等。审委会通过对审理报告的认真审阅来了解案情和审查合议庭的审判活动，并在此基础上做出决定。
关于独任审理的案件是否可以提交审委会讨论的问题。我们以为，独任审理的案件一律不得提交审委会讨论。从民事案件的角度看，依据《民事诉讼法》第40条第2款规定的独任审理针对的是适用简易程序的案件，而依据第142条适用简易程序的是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的简单民事案件。既然属于简单的民事案件自然不属于审委会讨论决定的案件范围，但较为普遍的现象是，很多地方法院对部分独任审理的案件也进行讨论，这是与立法宗旨相违背的。事实上，如果独任审理的民事案件如果在审理之时发现其并不“简单”，则可以依据司法解释转为普通程序，组成合议庭进行审理，这时如果认为确实属于疑难、复杂案件则可以提交审委会讨论。从刑事案件的角度看，依据《刑事诉讼法》第149条，刑事案件只有由合议庭审理的疑难、复杂、重大的案件方可提交审委会讨论，这就排除了按照简易程序，由审判员独任审理的刑事案件可以提交审委会讨论的可能性。对行政诉讼案件，由于《行政诉讼法》第46条规定，审理行政案件应当组成合议庭审理，所以不会发生独任审理的情况，自然就不属此问题探讨范围，况且行政案件多涉及到法院与行政机关的关系，因此“绝大多数行政案件都会进入审判委员会”。（9） 事实上，独任审理的案件无论是民事还是刑事案件，如果在审前程序中发现案件疑难、复杂或者重大均可直接确定由合议庭审理，从而取得提交审委会讨论的条件。如果在开庭审理阶段发现案件不属简单案件，需提交审委会讨论，则应依法转为合议庭审理并经合议后可提交审委会讨论。所以司法实践中，各级法院不应违背两大诉讼法的规定，直接将独任审理的案件提交审委会讨论。
5、案件呈报制度应做到有章可循。针对司法实践中汇报敷衍和倾向性汇报的现象，应当确立一套汇报制度，承办人员应当书写详细的汇报材料，而非仅限于合议庭倾向认定的部分，不得按照自己的意见任意增删案件事实，误导审委会委员。即使是倾向性意见部分应阐述清楚依据和理由。为确保汇报时委员能够“吃透”案件，要求委员应在讨论前阅卷，从而提高讨论效果，当然这前提是审委会讨论的案件数量尽量减少。
应当对提交审判委员会讨论的案件审理报告进行规范化，如对其主要内容就必须要做到条理清晰、详略得当、有理有据并且要做到一目了然，具体应当包括：案件来源；当事人基本情况；对案件事实的叙述； 案件的性质，诉讼当事人争议的焦点、法律关系；合议庭认定的事实及证据； 合议庭意见分歧的焦点，各不同意见的理由和依据；拟适用的法律条文（若适用司法解释或行政法规作为裁判依据的，则应当将条文内容详细抄录）；拟作出的裁判内容。另外，提交审判委员会讨论的书面报告还应当做到主题明确、问题突出、材料翔实并且要有理论和实践的依据，亦即要阐述清楚：要求审委会研究解决的问题和必要性；是否解决该问题对审判工作将产生的影响；解决该问题的倾向性意见及其依据和理由。（10）
6、落实错案责任追究制度。凡是经审委会讨论决定的案件，审委会委员应在裁判文书上署名，一旦发现错案就应该严格按照最高人民法院在《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》第三章第25条的规定追究相关委员的违法审判责任。对经过讨论而发生的错案，应根据情况追究相关人员的责任。如果是承办人汇报不全、错误造成的，追究承办人的责任；如果是表决错误造成的，应追究表决人的责任。即便是院长、副院长所应承担的责任，也决不应回避。防止客观上存在的一人发言，特别是领导人先发言定调，他人附和的情况。对经常表决错误的委员，说明其不能胜任职责，应考虑提请人大常委会免去其审判委员会职务。（11）
7、审委会应转移目前的工作重心，加强审委会总结审判经验、指导实践的功能。前面的分析主要针对的是审委会的任务之一——讨论决定案件提出的，事实上审判委员会还负有总结审判经验、研究审判工作中相关问题的任务。各级法院审委会应及时总结审判经验，将审委会工作重心放在宏观指导审判工作及总结经验上，因为总结审判经验是法律规定的审委会的一项任务和常规工作。司法实践中，审委会应当通过各种渠道收集信息，总结推广经验；分析共性案件；借鉴其他法院经验，制定适合本地实际的审判技巧、策略和规则等等。
此外，审委会委员的自身素质的提高须待体制之完善。我们认为，提高委员素质需要建立激励机制，促使其积极提高自身素质，同时确立委员的选拔制度，完善教育培训方式，并按照相关规定的要求，加强审委会委员的良知和职业道德建设。首先，在现行的审委会制度之下，审委会委员的形成过于行政化，致使其功能难以充分发挥，这时我们可以考虑建立一种新的委员选拔制度，比如我们可以在本院法官中根据综合素质选拔少量委员，从而得以促进本院法官努力工作和提高素质的积极性。其次，应对审委会委员进行教育培训，这里应当包括入选培训和定期轮训。入选培训亦即对新当选的审委会委员进行培训，培训的内容不仅是业务方面的内容，还应当包括从宏观上总结审判经验和把握疑难案件的能力，而定期轮训则指的是分期对委员进行日常业务培训。最后，应当促进委员自觉加强良知和职业道德建设。审委会委员在参与个案讨论的之时，应当运用自己的日常工作经验、业务知识和逻辑思维能力，在良心的支配下，通过认真、反复的权衡和比较，从而作出确定性的选择。
结束语
审委会制度是基于我国当时国情产生的，尽管其在司法实践中存在着诸多问题，但我们认为尚没有到需要废止之境况，最为现实的思路就是考虑如何去改进完善它，以期它的功能能够得到充分发挥。因为我们没有必要去考虑“立刻废止”这一在可以看得见的未来无法实现的想法，与其提出一些虚无缥缈的制度构想，还不如着手思考完善现有制度，或者说分阶段、分步骤地完善现有制度。前述对审委会制度的构思就是这一思路的初步体现。
参考文献
（1） 参见程新生：《审判委员会讨论决定个案制度的缺陷》，载《法学杂志》1999年第2期。
（2） 参见常怡：《比较民事诉讼法》，中国政法大学出版社2002年12月版，第327页。
（3） 参见前引苏力：《基层法院审判委员会制度的考察及思考》。该文作者苏力先生述及其调查显示的状况，如果是独任审判的案件，法官个人对案件拿不准的，先向庭长汇报；如果庭长与主审法官的意见一致，则可以定案；如果不一致，庭长将向主管副院长汇报，副院长也拿不准的，经副院长向院长报告，进入审判委员会讨论。
（4） 参见贺卫方：《关于审判委员会的几点评论》，载http://chinalawinfo.com/fxsk/FXKW/articleshow.asp？fid=298
（5） 参见王利明、姚辉：《人民法院机构设置及审判方式改革问题研究（上）》，载《中国法学》1998年第2期。
（6） 参见《北京市第一中级人民法院审判委员会工作规则》，载http://www.bj148.org/firstcourt/gono1/system/content/bjq.htm
（7） 参见《莆田市秀屿区人民法院审判委员会工作规则》，载http://www.xyfy.gov.cn/LZJD/gzzd/swhgz.htm
（8） 参见《与当事人面对面，鼓浪屿法院首次启动审判委员会听审制度》，载http://www.66163.com/Fujian_w/news/fj-today/030611/1_7.html.福建省厦门市鼓浪屿区法院让审判委员会成员亲自听审的司法改革举措，曾引起了关注中国司法改革的人士以及媒体的密切关注。
（9） 参见前引贺卫方：《关于审判委员会的几点评论》。
（10） 参见前引莆田市秀屿区法院审委会工作规则第30、31、32条。
关键词：行政审判 案源不足 行政法院 司法改革
中图分类号:D925.3 文献标识码:A
文章编号:1004-4914（2011）11-078-02
目前我国的行政审判机构设置模式是在普通法院系统内部设立行政审判庭专司行政案件的审理。这种设置模式有两个弊端，一是由于当前地方人民法院在我国地方国家机关权力架构体系中处于相对弱势地位，使得行政审判庭很难有足够的地位和权威依法审判行政案件，地方人民法院作出的行政判决公信力普遍偏低。一个重要的佐证是，2002年以来，我国行政案件的上诉率一直在30%左右徘徊，远远高于同期民事和刑事案件的上诉率。二是导致当前我国大多数地方中、基层人民法院行政审判案源普遍不足。
一、行政审判案源普遍不足的现状
据2011年最高人民法院工作报告，2010年全国各级法院审结一审行政案件129806件。截至2002年5月28日，全国法院行政审判庭共计3227个。至2007年10月31日，全国共有行政审判人员12034人，行政审判法官8482人（其中庭长1689人，副庭长1792人，审判员3961人，助理审判员1040人）。假如2010年全国行政审判庭数量与2002年相当，行政审判人员数量与2007年相当，则2010年全国各级法院行政审判庭年均审结案件仅39.6件，每名行政法官年均仅审结15.3件行政案件，远低于当前民事或刑事法官的年均结案数量。实际上，在一些地方，行政法官每年办理行政案件甚至不足5件。下面这份全国部分地区2010年行政审判结案情况表（见右表）会让读者对行政审判的案源不足情况有一个更为全面的了解。
对表的几点说明：
1.表中法院数量根据行政区划网（省略/html/）对2010年各省、直治区、直辖市内地级行政区划单位和县级行政区划单位数量介绍的相关统计，由一地级行政区划单位对应一中级法院，一县级行政区划单位对应一基层法院换算而来。
2.表中各省、直治区、直辖市2010年行政案件数字均来源于各省、直治区、直辖市高级人民法院2011年工作报告。表中宋体加黑的数字表示审结一审行政案件的数量，宋体不加黑的数字表示审结各类行政案件的总量。
3.表中平均每个法院审结行政案件数量的计算方法为：普通宋体表示某省（区、市）辖区内所有人民法院审结各类行政案件的平均数，加黑宋体表示某省（区、市）辖区内中、基层人民法院审结一审行政案件的平均数。
4.表中平均每名法官审结行政案件数量是以假设每个法院行政审判庭都有3名行政法官计算而来。
在上表列出的全国25省、直治区、直辖市中，、青海年审结行政案件不足300件，年审结行政案件在1000件至2000件之间和2000件至3000件之间的省份各有5个，3000件至6000件之间的有7个，6000件至10000件之间的有2个，超过10000件的只有4个。
从平均每个法院每年审结的行政案件数量来看，、青海平均每个法院年审结行政案件不足5件，法院年审结行政案件在10件至30件之间的地区有9个，年均审结行政案件超过100件的地区只有4个。
《行政诉讼法》规定，行政案件应当组成合议庭进行审理，故各级法院行政审判庭法官人数一般不应少于3人，否则将无法组成合议庭审理案件。假如以全国所有法院行政审判庭都有3名法官计算（事实上，如果按照2007年的数字，全国3200多个行政审判庭有行政法官8482人，平均每个行政审判庭法官人数也将近3人），全国有11个省份的行政法官年人均审结案件数不足10件，有20个省份行政法官的年人均审结案件数不足20件，年人均审结案行政案件超过50件的只有山东省和北京市。
二、案源不足严重影响行政审判的科学发展
2010年全国行政诉讼结案数量再次刷新历史纪录，同比增长7.7％，但即使这样，全国许多基层法院行政诉讼案件数量仍然只有二三十件甚至十几件、几件。案源不足导致了一系列问题：一是由于案件太少，许多地方基层人民法院的行政审判庭只有1名或2名法官，无法组成合议庭，审理案件时不得不临时从其他审判庭借人，而临时借来的法官又大多没有从事过行政审判，行政审判的质量根本无法保障；二是行政法官年均审结案件数与民事和刑事法官相比明显偏低，导致法院内部工作量分配的严重失衡，造成行政法官人才资源的严重浪费，也人为加剧了民事和刑事审判工作的案多人少矛盾，造成基层法院“忙的人忙死、闲的人闲死”的尴尬现状；三是由于行政案件偏少，一些地方让行政审判庭兼职审理民事案件或刑事案件，模糊了行政审判庭与其他业务庭室的界限，使行政审判庭的建制名存实亡；四是行政争议所蕴含的问题往往具有较强的专业性和技术性，且往往涉及大量的行政法规以及行政裁量权的行使，行政法官往往需要在大量的、长期的案件审理后才能掌握行政审判的真谛，处理好促进依法行政与维护相对人合法权益之间的关系。而我国当前大多数中基层法院由于行政案件数量少、审判人员少，再加上案件类型相对单一，行政法官很难在办案中积累足够的审判经验，也缺乏相互学习交流审判经验和心得的对象，从而不利于行政法官业务技能的提升和行政审判质量的提高；五是由于案件较少，一些地方法院领导对行政审判工作不够重视甚至长期不管不问，任其自生自灭，严重制约了行政审判工作的科学发展。
三、建议设立独立的行政法院体系
如何解决行政审判的案源不足问题？有学者建议将行政诉讼的一审裁判权提级至中级法院行使，由高级法院对行政案件进行二审。这一方案虽然可以彻底解决当前基层法院的行政审判案源不足问题，但笔者认为这并非最佳方案。其理由如下：
1.基于当前法院在国家机构中的现实地位，中级人民法院很难有足够的权威去审理那些涉及地级市以上人民政府及其所属部门的行政案件。
2.如果将2010年各省、自治区、直辖市的行政案件总量平均分配到辖区各中院，每个中院年受理案件数量少于200件的仍然有11个省份，少于100件的仍然有4个省份，案源仍显不足。笔者认为，我们的步子可以迈得更大一些。建议将行政审判从普通法院系统划分出来，成立专门的行政法院系统，专司行政案件的审理工作。独立的行政法院体系至少有两大好处：一是行政法院在人、财、物方面不受地方政府控制和管理，可以最大限度地保障行政法官独立、公正地行使审判权；二是可以优化审判资源的配置，提升行政审判人才资源的利用效率。设立行政法院后，以每名行政法官每年审理100件案件计，全国仅需要1300名行政法官即可审结2010年全国的行政案件数量，仅相当于当前全国行政法官总人数的15%左右。以平均每名行政法官配备3名审判辅助人员计，全国仅需要5200人左右即可轻松审结2010年的行政案件总量，还不足当前全国行政审判人员总数的45%。节省下来的五六千行政审判工作人员可以充实到民商事和刑事审判工作中去，以缓解民商事和刑事审判的案多人少压力。建议行政法院系统由最高行政法院、高级行政法院、初级行政法院三级法院体系组成，采取二审终审制。初级行政法院负责对省级以下人民政府或其组成部门为被告的行政案件进行一审。高级行政法院负责对不服初级行政法院一审判决提起上诉的行政案件的审理，同时负责对以省级及其以上人民政府或其组成部门为被告的行政案件进行一审。全国设最高行政法院，负责对不服高级行政法院一审判决提起上诉的行政案件的审理。
四、行政法院司法辖区的划分
高级行政法院和初级行政法院的设置要打破目前司法辖区附属于行政区划的现状，不再与行政区划一一对应，而是通过划分司法区的方式设置。司法区的设置应当主要根据当前各地行政案件的收案数量，同时考虑不同地区的人口分布、经济发展、交通条件等实际需要。关于我国行政法院司法区的具体划分，笔者建议如下：
1.初级行政法院的司法区划分。（1）、青海、宁夏由于每年审结的行政案件很少（均少于500件，不足100件）。建议在该三地区各设一个初级行政法院。（2）河南、山东两省由于每年审结的行政案件数量很大，可以根据自身实际设立5-7个初级行政法院，每个行政法院的年受理案件数量控制在3000件至5000件之间。（3）除上述省份之外的其他省份，可以根据其行政案件数量等情况设立2至5所初级行政法院。其中，年审理案件数量少于2000件的省份（如海南、天津、贵州、黑龙江等），可每500至1000件行政案件设置一个初级行政法院；年审理案件数量2000件―5000件的省份（如江西、山西、陕西、云南、广西、湖北、吉林、浙江等），可每1000至2000件案件设一个初级行政法院。年审理案件数量5000件以上的省份（如河北、重庆、辽宁、江苏、湖南、北京等），可每2000至3000件案件设一初级行政法院。
2.高级行政法院的司法区划分。（1）山东、河南、四川、广东、北京五省（市）由于每年审结的一审行政案件数量较多，建议在上述地区各设立一个高级行政法院。（2）其余省份由于一审行政案件相对较少（均在7000件以下），为避免高级行政法院因缺乏足够的案源而造成人才和资源的闲置和浪费，可以将就近的几个省份作为一个司法区，设立一个高级行政法院。每个司法区的一审行政案件数量一般不应少于3000件。比如，、青海、宁夏、甘肃每年审结的行政案件数量都很少，四省（区）每年审理行政案件的总和也不超过3000件，建议在上述四地区设立一个高级行政法院。另外，可以考虑将东北三省作为一个司法区，将广东、海南作为一个司法区，将云南、贵州、广西作为一个司法区，将湖南、湖北、江西作为一个司法区，等等。笔者认为，全国高级行政法院总数量控制在15家左右为宜。
五、行政法院的人员配置
1.对行政法院的人员和编制实行分类管理，具体划分为法官、法官助理、速录员、法警、行政管理类工作人员五类，并根据岗位的不同为每种编制设置相应的任职条件、待遇标准和职务等级。建议合理确定法官和各审判辅助人员的岗位职责，法官负责主持庭审、合议案件和审核、签发法律文书，法官助理负责庭前准备、调取相应证据、根据法官指示草拟法律文书、装订卷宗等事务性工作，速录员负责庭审记录，法警负责送达法律文书、维持庭审秩序和法院安保等工作。
2.关于审判辅助人员的配备，笔者认为，最高行政法院、高级行政法院每名法官配备审判辅助人员以3至5人为宜，初级行政法院每名法官配备审判辅助人员以1至3人为宜。考虑到行政案件的专业性和复杂性，以及行政法院由于辖区地域广阔而经常要到各地巡回办案等特征，行政法官的年均审结案件数量可能会比民事和刑事法官少一些，原则上行政法官年审结案件数量在50件至300件之间均属正常。
六、如何减少当事人诉累
按照笔者的方案，各行政法院的案件管辖范围一般都比较大，有些高级行政法院要管辖好几个省（市、区），这势必给会行政诉讼当事人带来种种不便，增加其诉讼成本。为尽可能减少当事人诉累，笔者建议采取如下措施：一是允许并鼓励当事人采取快递的方式传递诉讼文书，法院也应尽量采用特快专递的方式送达相关法律文书；二是探索实行网上远程立案，方便当事人；三是开通网上办案平台，案件从接收材料、决定受理、编号立案、确定承办人、排期开庭、开庭审理、裁判文书送达、文书上网等重要环节都要作为案件流程管理节点，相关案件进展信息要在第一时间输入互联网，方便当事人随时查询；四是赋予行政诉讼原告对开庭地点的选择权，行政诉讼原告可以选择在行政法院所在地开庭或是被告行政机关所在地开庭。如果原告要求在被告行政机关所在地开庭，则行政法院应当到被告行政机关所在地开庭，以最大限度地方便当事人诉讼，减轻当事人讼累。
参考文献：
1.中国法律年鉴.2002至2010年各版本
一、如何确定法官员额
“多少法官才算够”，是推行法官员额制应首要解决的问题。解决这个问题，首先要确立一个基本目标，即必须借助于分类管理，较大幅度地减少法官数量，确保留下来的法官是真正优秀的法官，确保优秀法官能够真正充实到办案一线。上海的改革方案提出，法官应当占队伍总数的33%；深圳的改革方案则提出，中级法院法官员额为不超过本单位政法专项编制的60%，基层法院员额为不超过本单位政法专项编制的65%。两地法院的比例和基数都不同，但对如何测算，却没有进行必要和公开说明，出现了许多质疑。如果决策层不提出一个有约束力的指导性比例，而由各地根据当地情况确定的话，则必然导致地区间法官员额的不平衡，改革可能出现无规无序，甚至越改越乱的局面。哪怕根据东部、中部和西部的实际情况，分别确定指导性比例，也比各省、各市自行确定比例的效果要好得多。那么，在顶层设计中保留多少法官才是合适的？比例和基数应当如何确定？
法官员额比例和基数的确定，要建立在正确统计法官核心审判工作量的基础上。毋庸讳言，现有法官队伍系由优秀法官和平庸法官两部分组成，实行员额制的一个重要目的是把审判权交给优秀法官行使，并让一部分水平不高的法官退出。而优秀法官由于受现行审判权运行机制等因素的影响，其潜能尚未得到充分挖掘，潜力尚未得到充分发挥。以南京市现有辅助人员配备条件下优秀法官的办案情况为例，可以说明优秀法官潜能挖掘的可能性。南京目前一线法官和法官助理的比例为1：0.29，应当说，审判辅助力量严重不足。但南京中院2012～2013年每年表彰的优秀法官（占一线法官的35%）的办案数分别占所在业务庭办案总数的55.83%和58.2%，而且案件的质量和效率都相对较好。各基层法院超过人均办案数的法官人数占比在40%～66.7%之间，办案数占比在41.7%～86.2%之间。可见，即便在审判辅助力量不足的情况下，优秀法官完成的审判工作量也比其他法官多。如果能配齐、配强审判辅助人员，优秀法官就可以将精力和时间集中在核心工作上，那么较大幅度地减少法官数量是完全可行的。什么是法官的核心工作量？以民商事案件的审理为例，按照审理流程，通常需要经过阅卷、送达、调解、保全、调查、准备鉴定评估材料、开庭审理、合议定案、裁判文书制作、准备上诉材料、办理退费等环节。在上述各环节中，只有开庭审理、合议定案、制作文书属于法官必须亲力亲为的核心审判工作，其他环节的工作均可以交由法官助理等审判辅助人员完成。但是，目前由于审判辅助力量不足，这些工作大部分都需由法官亲自完成。因此，要重点考虑在给优秀法官配足合格助理的情况下，优秀法官可以完成的核心审判工作量，并以此作为确定法官员额的重要因素，而不能仅以现在所有法官的平均工作量作为确定法官员额的依据。
南京目前在多个基层法院推行的主审法官改革试点，正是以核心审判工作量为基础，选取优秀法官为样本，对法官员额制进行的基础性实践探索。其中，南京市栖霞区法院推行主审法官改革试点较早，取得了初步成果。该院在2014年初经严格的选任程序遴选出六名主审法官，并按照“一审一助一书”模式，组建“主审法官制”审判团队。今年1～10月，六名主审法官所在业务庭中22名法官共办理案件2914件。其中，六名主审法官办理案件1258件，办案数占所在业务庭总结案数的43%，结案最多的主审法官在试点之前只能月结18件左右，现在月结27件，办案质量、效率明显提升。
法官员额比例和基数的确定，还要建立在一线法官与实有政法编制的测算基础上。从南京的情况看，如果参照深圳做法以政法编制的60%～65%作为员额比例和基数，则改革后法官数额和现有状况基本一致，甚至还要适当增加，这就失去了法官员额制改革的意义。而如果以“队伍总数”为基数来确定法官员额比例，则由于“队伍总数”所含的人员状况比较复杂，像在南京，有政法编、事业编、行政附属编、合同制、劳务派遣，还有其他用工方式，因此基数会很不稳定，员额也相应会很不确定。政法编在核定增加的过程中，考虑了辖区人口、经济发展状况、案件数量等因素，应该承认政法编制数是相对合理的。因此综合考虑，根据中级、基层法院一线办案法官与实有政法编制的测算，该两级法院的法官员额还是以占“政法编制数”的40%以下为宜。如果按法官占政法编制数的35%计算，减少的法官人数约在5%～10%之间，这与各法院即使只有5%的不胜任审判工作的法官及任助理审判员三年以下的法官占比相近。在配足法官助理等审判辅助人员的前提下，以“政法编制数”而非“队伍总数”的35%左右来确定法官员额，具有可行性，也符合法院工作的实际情况。考虑到部分法官的承受力和队伍的稳定性，可设过渡期，在过渡期内可以按40%左右确定员额。中级、基层法院现有一线办案法官中，大约有90%的法官能够胜任现岗位而不会受到影响，有可能被淘汰的则主要是两类人员：一部分是不符合职业化、精英化要求，不能胜任但由于历史原因被任命为法官，未真正从事或极少从事审判工作的人员；另一部分则是刚通过司法考试及培训、年资确实过浅的助理审判员。这两类人员前者通过自愿、考核或自然过渡退出，后者通过转化为法官助理并作为后备法官培养，即可有效实现分流。
三级法院的法官员额比例可以在总额度内，根据各级法院的功能定位、任务安排和实际情况分别核定。如果从案件数量考虑，同一城市、不同区域的法院案件数量是不同的，其中有人口、经济发展状况等因素，而近十年来分配政法编制时已经考虑了这些因素。也就是说，人口多、经济发达地区案件多，政法编制也多，虽然人均办案数多，但这些地区的法官能力也强，待遇也高，只要再适当提高待遇和地位，完全可以在35%左右员额的基础上保障任务的完成。与此同时，在实行省级统管后，如果一个区域内的案件异常增加，由于待遇及保障条件趋同，可以赋予省法院跨区域临时调动法官的权力来加以解决。特别要注意，有人认为，法官员额的确定和分配应当以各法院案件数量作为参考标准，在同级法院之间有所不同，这一观点值得商榷。如果仅仅以案件数来确定法官员额，那么东、中、西部，以及同一省份不同法院之间怎样平衡？如果以人均办案数为标准，一部分法院要大幅裁减法官，另一部分法院则要大幅增加法官，改革的难度和震动会更大。如果法官数量在一个大的区域内仍是平衡确定并无法减少的，那么，法院不称职的法官就难以退出，优秀法官的地位就难以显现，精英化就难以实现。还有一种情况不得不考虑：为了减少改革难度，使所有人留任，过去一度存在的“找案源”问题可能再度出现，极易引起混乱。总体上，在总额度内，三级法院之间可以有所区别，高级法院因为指导任务重但案件数量较少，为更加突出精英化，法官比例还可以更低一些，但同级法院之间的员额比例应当一致，以避免出现混乱。
二、如何确定法官选任的标准
实行法官员额制，必然要对现有法官进行严格的遴选。因此，如何确定法官选任的标准成为一个受到普遍关注的议题。我国长期沿用选拔公务员的模式来选任法官，忽视法官的职业化和专业化。经验丰富的老法官，往往法律专业素养不足。虽然，近年来国家统一司法考试和大规模的法学教育部分地解决了法官的专业性问题，年轻法官的法律专业能力有所提升，但往往经验又有所欠缺。审判人员的总体专业水准仍然不能令人满意。因此，比例确定之后，如何遴选法官就成为法官员额制改革的关键所在。对此，决策顶层在设计时也应当有一个指导性意见，法官的选任要充分尊重客观现实，以“从事审判工作的资历与审判业绩”为主要依据，尤其要明确法官员额的确定不能套用现有的行政级别。
法官选任要坚持专业与经验并重的原则。司法裁判是根据证据来认定事实、适用法律，进而依法确认和分配当事人之间权利、义务的专门活动，对于法官的逻辑推理能力、法律专业素养及生活经验都有着严格的要求。因此，法官的选任，既要坚持专业标准，也要强调经验标准。法律专业素养不仅体现在所受的学历教育水平上，更体现在审判业绩中，法官在所办案件中呈现的分析判断能力、逻辑推理能力、法律思维和法律适用能力，都直观地反映其专业素质。通过考察从事审判工作的年限和业绩，法官的专业素养、庭审驾驭能力、实际裁判能力、公正性、文字能力等，都可以一目了然。一般来说，一名资深法官在事实认定、社会沟通和协调能力上可能比年轻法官要强一些，而这些能力也是司法能力的有机组成部分，但根据笔者在法院的多年工作经验来看，这样的判断并不是绝对的，经验与年资也并不总是相一致的。可以说，审判员队伍中未必都是优秀法官，而助理审判员队伍中也有很大部分是优秀法官。从南京的情况看，一批从事审判工作十年左右、年龄在35岁左右的助理审判员恰恰处于专业素养基础好、审判经验有一定积累的良好状态，遴选确定法官员额时，必须保证这些骨干力量能够进入法官队伍。还有一部分从事审判工作五年左右的助理审判员，所办案件数量远远超过其他人，如果他们现在不能担任法官，以后等待法官员额空缺的周期又比较长，将不得不选择离开法院，这对法院的整体工作将造成很大的影响。因此，在遴选法官时要始终坚持专业和经验并重的原则，结合前述因素综合考虑判断。
根据法院审级的不同确定不同的法官选任条件。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出，完善审级制度，一审重在解决事实认定和法律适用，二审重在解决事实法律争议、实现二审终审，再审重在解决依法纠错、维护裁判权威。这段论述精准地界定了审级功能，结合就《决定》起草情况向四中全会所做的说明，也体现了最高法院、高级法院、中级法院和基层法院之间不同的功能定位：基层法院重在解决事实认定和法律适用；中级法院重在解决事实法律争议；高级法院重在有错必究，维护裁判权威；最高法院重在监督指导全国法院工作，制定司法政策和司法解释，审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。据此，各级法院法官的选任条件也应当有所不同，但仍应以专业和经验标准作为设定选任条件的主要依据。譬如可以规定，最高法院、高级法院应当要求法官具备很高的专业素养、丰富的审判经验和相当的研究成果，法官应当具备法学硕士以上学历、十年以上审判工作经历、办理过一定数量案件并公开发表过相当级别的调研成果。中级、基层法院则偏重纠纷的解决，法官应当具备正规法律本科学历、五年以上审判经验、办理过较多数量案件等。在此基础上，综合以往审判业绩对拟任法官人选进行综合考察。当然，除了强调专业和经验以外，也要突出对职业道德素养的考察。
在确立法官选任标准时，不能将目前的法官行政级别和法官等级简单地等同于法官的资历，更不能直接视为对法官专业能力的确认。我国目前实行的法官等级是按照1997年中组部、人事部、最高法院联合的《中华人民共和国法官等级暂行规定》执行。长期以来，由于法官等级对于法官的晋升、待遇的提高基本不起作用，所以实践中，工作年限（即纯粹参加工作的年限，而不是从事审判或法律职业工作的年限）往往成为评定法官等级的唯一依据。再加上各地法官等级已有多年未进行正常晋升，而一部分从未从事过审判工作但由于历史原因被任命为法官的人员，行政级别却相对较高，如以行政级别为标准，这部分法官将无法胜任工作，且会严重挫伤长期从事审判工作、行政级别较低的法官的积极性。所以，不能简单地以现实中的法官等级和行政级别作为法官专业水平的认定标准。
一、案件检查情况
接省法院通知后，我市两级法院高度重视，严密组织，认真开展检查工作。首先由各业务庭对案件进行自查，摸清具体情况，发现存在的问题，找出原因，并对检查情况进行了书面总结，提出加强和改进工作的措施。在业务庭自查的基础上，审监庭对被二审改判和发回重审的案件是否存在质量或瑕疵问题进行了核查，做出书面核查报告，并由审判委员会最终确认。年至年6月，两级法院共有被二审改判、发回重审案件4449件，其中中院313件、基层法院4126件。在这次质量检查中，两级法院共自查案件4044件，其中中院313件、基层法院3731件；核查案件3769件，其中中院313件、基层法院3456件；提请审委会确认1265件，其中中院17件、基层法院1248件。
在自查和核查过程中，各单位基本上都能认真、深入剖析通知规定时间内二审改判、发回重审的每一个案件，但由于一些特殊的客观原因，少数单位只对部分案件进行了检查。如，由于年下半年越秀区法院与东山区法院的合并及法院办公地点的调整和搬迁，有些资料无法找到，所以只对年1-6月的案件进行了自查和核查。
二、受检案件质量情况
（一）总体情况
经过检查，两级法院审委会确认案件原审存在质量问题或瑕疵的案件645件，占改判和发回重审案件总数的15.9%。其中中院17件，占中院改判和发回重审案件总数的5%，基层法院628件，占基层法院改判和发回重审案件总数的15%。
（二）存在质量或瑕疵问题的案件
1、从问题类型看
从质量问题或瑕疵类型看，程序问题或瑕疵的106件，占有质量或有瑕疵问题案件总数的16.4%，（其中中院2件，占中院有质量或有瑕疵问题案件总数的11.8%；基层法院104件，占基层法院有质量或有瑕疵问题案件总数的16.6%）；实体问题或瑕疵的539件，占有质量或有瑕疵问题案件总数的83.6%，（其中中院15件，占中院有质量或有瑕疵问题案件总数的88.2%；基层法院524件，占基层法院有质量或有瑕疵问题案件总数的83.4%）。
2、从案件类型看（以中院各业务庭为对象）
由于各基层法院是以本单位所有类型案件为对象进行集中检查和汇总报告，因而目前尚无法对各基层法院民商事、行政、刑事、立案、审监等各类被二审改判和发回重审案件的质量状况进行对比分析。现仅以中院为对象对这一问题进行报告说明。
年以来，中院共收到省法院退回的上诉案件1309件，其中二审维持825件、改判248件、发回重审65件、撤回141件、调解27件。维持率、改判率、发回率分别为63%、19%和5%。民三庭案件改判、发回重审率最低，合计仅为10%。见下表。
3、各基层法院之间的比较
从各基层法院上报的数据看，各基层法院之间二审改判和发回重审案件的质量参差不齐。12个基层法院有质量或有瑕疵问题案件数占本单位已查案件总数的比例如图所示：
这里要特别指出的是：
1、各基层法院有质量或有瑕疵问题案件的数量是由本院审委会自己确定，不同法院审委会之间在案件质量问题上的看法、要求难免有所不同，其中也可能存在一些其他主观方面的考虑，使案件质量评定标准本身就存在差异；
2、因客观原因造成的各基层法院收结案数和改判、发回重审案件数等基数不同，也会影响上述比例的形成。因此，此表并不能完全准确地反映各基层法院案件质量的差异。
三、反映出来的问题
（一）案件质量监督检查机制已经初步建立，但还要长期坚持和深入
从这次检查活动开展的情况看，我市两级法院对案件质量监督工作重要性的认识有了普遍的提高，都能认真负责、有步骤地开展自查、核查和审委会评定工作。但是，检查工作中也存在一些不足，如，少数中院业务庭室和基层法院检查工作效率不高，上报检查数据和汇报材料不及时，影响了向省法院提交统计数据和情况报告的进度。
（二）审判质量总体较好，但仍有待提高
1、案件质量总体较好。
其一，改判率和发回重审率维持在合理的水平。从中院的统计数据看，上诉案件的改判率和发回重审率分别为19%和5%；从省院了解到的数据反映，基层法院年上诉案件的改判率和发回重审率分别为17%和1.8%。这种比率应当说是合理的，相对于同期全部一审案件总数来说，比例更小。
其二，在改判和发回重审案件中，存在质量或瑕疵问题案件的比例仅为15.9%。要特别指出的是，中院审委会认定有问题的17个案件，全部都属于审判过程中的细微瑕疵，均没有达到构成案件质量问题的严重程度。许多基层法院也有这种情况。
2、事实和证据认定、法律适用等实体方面的问题比较突出。事实和证据方面的问题主要表现在：经办人未能具体情况具体分析，对案件中的法律行为或法律关系认识错误而导致实体处理出现偏差；未能准确把握证据的证明力，或在案件审理过程中未注意要求当事人对涉案事实承担举证责任；证据认定或举证责任分配不当；草率运用逻辑推理将“孤证”作为定罪证据；等等。适用法律方面的问题主要表现在：经办人因对相关法律规定、司法解释或上级法院处理类似案件的指导意见掌握不熟致案件处理不当；归责原则适用错误；等等。
3、案件程序方面的问题相对较少。主要有：宣判后一审判决书送达的对象不适格；审理过程中对不属法院受理案件范围内的事项作出处理或判决事项超出当事人的诉讼请求范围；诉讼主体资格审查不当；对标的物未依法进行评估即进行实体处理；据以定案的证据未依法质证；委托送达状副本及开庭传票的案件未收到受委托法院的送达回证即开庭审理并做出判决；将诉讼材料交当事人所在村的村民委员会办公室签收即视为送达；未穷尽其他送达方式之前即采用公告送达；适用简易程序审理的案件未在三个月内审结；未依法行使释明权；刑事案件未为未成年被告人依法指定辩护人；等等。
4、从中院刑事案件检查情况看，量刑不当的问题也不容忽视。在刑一、刑二庭被改判的案件中，因量刑不当被改判案件占到整个改判、发回总数的67%，这个数字是惊人的。更深入的看，这里的量刑不当主要表现为量刑过重，极少数表现为量刑过轻。这可能是基于两级法院的角色和理念等方面的不同所导致的，当然我们也发现有些案件省法院二审进一步从轻、减轻是没有充分依据。
5、文书质量也应引起重视。虽然检查没有涉及裁判文书质量问题，但也发现有些文书错漏明显，中院还有个别案件被省法院在发回重审函别点名，许多基层法院也在检查报告中强调了文书制作上的疏漏对案件质量的影响。文书质量虽不属于严重的质量问题，但它可能在很大程度上影响当事人对法院判决的信任，也可以从侧面反映我们办案人员的责任心问题。
（三）出现问题的原因是多方面的
检查认为，上述问题的出现，是由多方面的原因导致。
其一，当然归因于审判人员的审判水平。部分案件的经办人或在审判过程中明显违反法定程序，或在事实认定或法律适用方面出现较为明显的错误，对于证据的采信和法律关系的定性分析有着较为严重的偏差，对于相关领域的法律法规、司法解释或政策性文件的精神掌握不熟、理解不透，这是影响一审案件质量的主要原因。
其二，审判作风也是影响案件质量的重要原因之一。纪检监察部门对各业务庭提交的案件从干警业务素质等方面进行认真的核查，未发现有违法、违纪等徇私枉法而导致错误裁判的情况，这说明我院干警政治素质和业务素质都相对较高。但在核查中也发现，部分案件出现的错漏完全可以避免，但由于案件经办人在案件审理过程中工作不够深入、细致、完备，导致出现了一些低级错误：如，送达程序简单粗暴；核查证据不仔细，对于证据中微小但极其重要并直接影响案件实体处理的问题未发现；数据计算错误；裁判文书有错漏或判项的文字表述不规范；遗漏法定量刑情节或遗漏认定事实；在装订上诉案件卷宗时漏订涉案主要证据；等等。
（四）不属于质量或瑕疵问题的情况
检查发现，有相当部分一审案件虽然被改判或发回重审，但并不属于质量或瑕疵问题。主要有这样几种情况：
其一，二审出现新证据或新情况。这里的新情况主要是指二审出现新的证据或查明了新的事实足以原判，以及刑事案件中被告人在二审中退赃。
其二，不同法官对法律理解和的差异导致两级法院对案件处理的看法不同。这次检查活动中，我们发现很多案子虽然一二审在对案件的处理上有较大差异，但这种分歧的主要原因不一定归咎于一审对案件事实的查实和认定不准确或对相关法律适用不当，而主要是因为不同法官在证据和事实的认定上考虑的角度不同，以及对法律规定有着不同的理解。审判活动本身就是主观思维见之于客观证据和法律实施的能动过程，在这一过程中，由于主观意识活动的个体差异以及法律理论的分歧，不同的法官在证据和事实的认定以及适用法律上考虑的角度不同，从而导致案件结果迥异，这是一种正常现象。
四、改进工作的方向
1、充分重视案件质量问题，加强质量监督管理，建立案件质量监督管理长效机制。
案件质量监督管理的制度化和日常化是确保案件质量的有效途径。虽然中院和各基层法院基本上都建立了自己的案件质量管理制度，也定期或不定期对被改判、发回重审案件进行分析总结，但由于各种条件的限制，我市法院的案件质量监督管理工作还未走上正轨、还未建立制度化和日常化的管理和操作模式，省法院要求的立体、动态的案件质量监督管理模式还远未形成。我们应该以这次案件质量检查活动为契机，把我院的案件质量监督管理工作启动起来，完善起来，争取真正达到提高案件质量的目的。
2、摆正心态，实事求是地正确对待案件质量问题，提高审判质量。
这一点非常重要，从这次检查的情况来看，虽然部分案件二审改判、发回重审不太合适，但多数案件，二审改判、发回重审都其合理性，或者对事实认定、证据采信、法律的理解更加恰当、或者是自由裁量权的行使更加合理。所以，一审法院应当在充分尊重上级法院裁判的基础上，抱着有则改之、无则加勉的心态，客观、理智地对待二审改判、发回重审结果。中院各庭室和各基层法院应当对本单位上诉案件的二审审理结果予以充分的重视，对相关情况进行定期或不定期的统计和总结并告知相关的一审案件经办人。尤其对改判、发回重审的案件，更是应当仔细分析，找出原因，改进审判工作的质量。各经办人也应及时找出自身在案件事实认定和法律适用以及程序方面可能存在的不足之处，尽量避免在以后的审判工作中再次出现类似问题。
3、加强司法能力建设，努力提高审判人员办案水平。
各单位切实抓好证据规则的落实，在证据采信和事实认定方面既强调法官审查判断证据应当遵循法定程序、依据法律的规定和精神，也强调法官审查判断证据应依据法官良知、逻辑推理及理性对证据进行独立自由的判断，并公开判断的理由和结果。审判人员应当加强业务学习，不断提高法律适用水平，同时正确发挥法官的自由裁量权。近年来，随着经济发展的稳步向前，我国立法工作不断上新台阶。不断有新的法律颁布实施，旧的法律法规也适时修改，司法解释工作不断跟进。要做到正确适用法律，保证审判质量，审判人员就必须要讲学习，提高法律适用水平，努力培养深厚的法学理论修养，通过对立法原意、法的价值、司法原则、国情社情的综合把握准确地理解法律法规和司法解释的适用范围、条件、立法意图，正确适用法律解释方法，以诚信、公平等基本原则为指导作出裁量，维护司法公正，实现全社会的公平和正义。
4、加强审判作风，狠抓审判纪律，树立公正、严谨的良好司法风尚。
在两级法院大力开展审判作风建设，强化责任意识和危机意识，增强责任心，强调办案人员必须一丝不苟地对待工作中的每一个环节，决不允许审判人员和书记人员再出现完全可以避免的低级错误。进一步建立健全案件质量评查、案件质量奖惩及通报机制，深入持久地开展案件抽查和质量评查工作，引导两级法院干警逐步形成深入、细致、完备的工作作风，不断提高两级法院审判队伍的整体素质，充分保证案件的审判质量。
法院办公室XX年工作总结
XX年，办公室在院党组的正确领导下，充分发挥职能作用，紧紧围绕审判工作这个中心，认真履行办公室的职责，增强办公室工作的积极性、主动性、创造性，采取了一系列措施，管理水平和服务质量进一步提高，确保了我院审判工作及其他各项工作的正常开展。现将主要工作总结如下：、
一、搞好日常服务工作
在实际工作中，办公室着重围绕以下几个方面做好服务工作：一是牢固树立为审判工作服务的思想。注重培养成员服务意识，将为了审判，服务审判，促进审判作为工作出发点。二是牢固树立为领导决策服务的思想。在办公室工作中，注重对新情况、新问题的研究、分析，及时向领导提出意见和建议，积极参与管理，发挥了参谋助手的作用。三是牢固树立为干警服务的思想。在办公室工作中，注重为干警创造良好的工作环境和后勤保障，较好地解决干警办公、住房、福利、医疗等问题。
二、做好事务性工作
院办公室承担着大量的事务性、日常工作，如转发文电、接听电话、撰写材料、布置会场、安排值班值宿、组织劳动，等等，这些事情虽然具体、琐碎，但也事关全局，如果不经意中出现的丝毫差错，都会给全局工作造成损害。为了做好事务性工作，办公室根据每个岗位的工作职能，制定了办公室具体工作岗位职责，将任务分解到每一个办公室成员头上，使成员工作有章可循，规范快捷。这样，抓好执行和落实，强化管理，保证了各项事务性工作有条不紊地进行。
三、努力改善办公条件
今年上半年，院办公室协助执行局在市外贸公司租用了十四间办公用房，将执行局迁址办公，缓解了我院审判用房紧张的局面。院办公室又对原有的办公室进行了改造，现院内共有中审判庭二个，小审判庭五个，基本上做到每个业务庭室都有审判庭。同时为了更好地服务于审判，我院更新了复印机、传真打字复印一体机，确保了办公质量，提高了办公效率。
四、完善办公经费管理制度
今年年初，院党组在我院办公经费严重短缺的情况下，为从根本上遏制乱收费现象，制定了《 法院财务管理制度》、《 法院办案经费管理使用办法》，实行办公经费与办案数量、办案质量挂钩。财务制度制定后，办公室按制度规定将办案经费及时发放到各业务庭室，既确保了各办案庭室办案的正常运行，又从根本上杜绝了以往乱收费的现象。同时，办公室对各业务庭内勤进行了基本的财会知识培训，定期对各业务庭的帐目进行内部审计，确保各业务庭帐目清楚、支出合理。
五、认真做好审判业务研讨会会议筹备工作
今年9月份，由 高院组织，我院承办的审判业务研讨会在我区召开，为做好此次会议的组织、接待工作，办公室多次召开会议研究会议筹备、接待的具体事项，在会议召开前后，办公室成员加班加点，热情服务，确保了会议的圆满召开，得到了高院领导及与会代表的好评。
六、规范司法鉴定对外委托工作
今年10月份，院党组为了规范司法鉴定工作，决定对我院司法鉴定工作实行统一归口管理，指定办公室负责我院司法鉴定对外委托工作。办公室接到任务后，由专人负责该项工作，及时对外委托鉴定、传递鉴定结论。自10月份以来，已对外委托鉴定48件。
七、加强车辆管理
为加强对警车的管理，确保行车安全，我院制定了警车管理办法，对于司机管理，警笛、警灯的使用，警车的停放，安全驾驶等方面做了规定，同时对司机进行了安全驾驶教育，并组织了业务考试，从而使我院警车使用管理工作进一步规范。
八、配合党总支，开展丰富多彩的文娱体育活动
今年，办公室除了做好日常工作外，还积极配合党总支开展了许多有意义的活动，组织召开七一职工运动会、十一文艺汇演等文体活动，在这些活动中，办公室的同志积极筹备，主动热情地为大家服务，保证了活动的顺利进行。
笔者所在*县人民法院，是位于陕西东南角，三面**省的山区法院，具有案件类型少、标的不大、法律关系相对简单、当事人法律知识贫乏等特点。探究办案方式，提高办案效率，对维护山区百姓合法的诉讼权益具有特殊的意义。笔者通过采取查阅本院立案庭收结案登记簿、统计报表、到档案室抽卷查看、走访办案法官等方式，以本院*年1月至2007年6月的结案情况为基数，计算出判决与调解的结案比例等数据，并从婚姻家庭类、合同类、权属类案件中各抽调30个案件，对判决与调解的审限等量化指标进行了专题调研。现对比分析如下：
一、调解与判决案件审理时限比较与分析
（一）整体情况分析
*年1月至2007年6月，*县法院共审结各类民事案件548件，平均审限42.5天，其中判决结案223件，平均审限66.4天;调解（含调解撤诉）结案321件，平均审限29.1天；其它方式4件，平均审限23.3天。所结民事案件中，适用简易程序402件，其中判决135件，平均审限45.6天；调解267件，平均审限22天。普通程序审结案件141件，判决88件，平均审限130.2天；调解54件，平均审限101.3天。综上可见，适用简易程序案件，由于法律关系简单，调解结案率高，审理期限短；普通程序案件法律关系复杂，审理期限长，当事人对立情绪相对较强，调解率偏低。但无论是简易程序还是普通程序，调解案件与判决案件相比，审理期限都短得多，调解案件审限总的来说仅有判决案件的一半左右。
（二）民庭、速裁庭与基层人民法庭审限比较。
在所结548件民事案件中，人民法庭审结385件，判决122件，平均审限49.8天；调解261件，平均审限21.1天；以其他方式结案3件，平均审限12.2天。民庭审结82件，判决65件，平均审限84.5天；调解17件,平均审限43.6天。立案庭所设速裁庭审结81件，判决36件，平均审限84.3天；调解43件,平均审限45.6天；其他方式结案1件，平均审限24.3天。从上述情况分析，民庭的判决率、审理期限均高于速裁庭和人民法庭，而调解率则低于速裁庭和人民法庭。这主要是因为*县人民法院实行民事案件繁简分流，基层人民法庭和速裁庭主要审理简易程序民事案件，而将繁案(适用普通程序审理的案件)分流到民庭审理。速裁庭、人民法庭的精力主要用在简易案件审理上，且速裁庭和人民法庭以调解方式结案的居多，因而所办案件期限明显缩短，所办案件很少超过三个月。而民庭审理普通程序的案件较多，难度较大，审判周期相对较长。总的来看，各庭调解案件的审理期限都比判决案件的审理期限少得多。
（三）各类主要案件分类量化比较。
根据*年的统计报表来看，各类民事案件的判决、调解周期情况为：婚姻家庭类结案总数166件，其中判决46件，平均审限74.5天；调解120件，平均审限39.2天。合同类结案总数168件，其中判决74件，平均审限49.5天；调解94件，平均审限43.3天。劳动争议类结案总数24件，其中判决10件，平均审限98.6天；调解14件，平均审限54.2天。相邻纠纷类结案总数33件，其中判决15件，平均审限67.7天；调解18件，平均审限52.4天。财产权属类结案总数57件，其中判决31件，平均审限70.2天；调解31件，平均审限32.5天。损害赔偿类结案总数96件，其中判决47件，平均审限70.3天；调解49件，平均审限41.3天。由此可见，无论是婚姻家庭类、合同类案件还是其它各类案件，调解案件的审限全部都短于判决案件的审限。
从上面三个方面的量化比较分析，我们可以得出一个结论，调解案件的审限普遍短于判决案件的审限，调解案件的效率普遍高于判决案件的效率。
二、民事调解结案平均审限明显低于判决结案的原因分析
对各人民法庭和速裁庭、民庭的案件，经综合分析比较，笔者认为调解结案的审限短于判决结案的审限，有以下几方面的因素：
1、调解在程序上比判决更灵活，不像判决那样要受到程序的严格限制。调解可以在审前、审中、审后等审理的各个环节进行，不受普通程序中有关期限规定的约束，比较灵活，因而案件审理期限较短。而判决结案案件必须经过开庭审理，才能判决，而开庭审理受到民诉法关于答辩期限、举证期限等规定的限制，因而审理期限相对较长。特别是一些较为疑难、复杂和矛盾易激化的案件，案件承办人需要大量时间了解案情，花功夫做化解矛盾工作，因而审限就更长。
2、判决案件在认定事实、适用法律方面的要求高于调解结案的案件。调解结案的不少案件，只要当事人能够彼此相互谅解，调解内容不违反法律规定，就能调解结案，而对案件事实的查明和适用法律，要求并不象判决那么高。调解主要侧重于及时化解矛盾，解决纠纷。而判决结案则要求认定事实要清楚，事实不清不能下判；适用法律要准确，只有这样处理结果才能确保公正。因而，审判人员在处理判决结案的案件上所花费的时间要远远大于调解结案案件的时间。
3、判决结案的案件涉及鉴定、评估、公告等事项的比例远远高于调解结案的案件。这些案件主要是房地产案件、损害赔偿案件、当事人一方下落不明的案件，很大一部分需要适用普通程序审理，举证期限为一个月，有时当事人还申请延长举证期限。在法律关系复杂的案件中，还有当事人主张的法律关系与法院查明不一致的情形，法官要依法行使释明权，由当事人一方变更诉讼请求，当事人一旦变更诉讼请求，又要给对方当事人重新指定举证期限；有些案件案情复杂，需要开几次庭才能查清事实，因而审限相对较长。而简易案件中涉及鉴定、评估的比例要远远比适用普通程序少得多，延长审限和重新指定举证期限的极少。
4、判决结案的案件审批环节多，占用时间相对较多。*县法院为了提高民事案件的质量，加强对案件的事前、事中和事后监督，规定了法律文书签发权分别在独任审判员、审判长、庭长和分管院长。核签调解书所花费的时间远比判决书用的时间少，多数都是当即签发。而对一些疑难、复杂的案件，庭长在吃不准的情况下，还要提请分管院长讨论，这样等待的时间就会长，特别是一些等待审判委员会讨论的案件时间会更长。这也是判决结案的这些案件比调解结案的案件审限要长得多的原因之一。
5、考核、激励机制的影响。近年来，*县法院广大法官充分认识到诉讼调解可以简化诉讼程序，提高审判效率，降低诉讼成本，减轻诉累，便利群众等优点。*县法院从各种途径加大调解力度，贯彻“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的原则，建立健全了多元调解工作机制，把调解率和办案审限作为考核审判人员的重要指标，一定程度上激励审判人员创新调解方法，提高调解结案率。如*县法院西营法庭探索出“调解五法”，即法制宣传法、赔礼道歉法、案例教育法、分头调解法、交叉调解法；全省调解工作先进单位——*县法院构扒法庭多年总结出来的调解经验——“三调模式三方法”，将“冷却”择机调解法、亲情感化调解法、案例提示调解法贯穿在庭前、庭中、庭外诉讼全过程。这些调解方法的运用与推广，使*县法院的调解率得到了有效的提高。
6、案件承办人工作责任心的影响。工作责任心较强的审判人员，往往善于做思想工作，调解能力强，工作方法得当，因而调解结案的比例高，判决结案的少，平均审限也偏低。
三、降低判决案件审限的思考
目前，基层法院的调解审结案件的周期短于判决审结案件的周期是一个普遍现象。这一现象的出现，确实有许多主、客观方面因素。从当前的实际情况看，判决审限比调解审限略高是可以理解的，但高出这么多，确实值得探讨其深层次的原因：
一是审判监督的加强，特别是错案责任追究的细化，使部分审判人员因对判决把握不准而更青睐诉讼调解。最高人民法院颁布的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《人民法院审判纪律处分办法（试行）》和《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》对审判人员的责任从立案到执行都作了十分详细的规定，甚至因过失导致裁判错误，造成严重后果的也要追究责任。这使得法官十分谨慎以明哲保身。此外，各地法院还出台了案件质量评查细则，对每一个案件进行具体的评查。这些评查细则具有可操作性，对提高审判质量很有好处，但在客观上也使审判法官更倾向于首选调解，尤其面对疑难、新型案件时更是有近调远判的心理。
二是判决必须先经庭审的规定，使判决案件的审理期限在一定程度拉长。尽管民诉法也规定了简易程序，但并未明确规定未经庭审可迳行判决的情形。最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第181条规定：未经开庭审理而作出缺席判决是严重违反法定程序的表现之一。事实上，审判实践中的所有民事判决都是在开庭审理后作出的。
三是公民法律素质整体偏低，影响法院当庭宣判率的提高。近年来，随着依法治国力度加强，“五五普法”的启动，公民的法律意识有了一定的提升。但是当前不仅普通公民的法律意识、法律水平、法律素质未得到根本的转变，就是一些领导干部也对依法行政的重要性缺乏足够认识，依法决策、依法管理的观念不够强，依法行政的理念还未深入人心。正是由于公民法律素质的偏低，法官即便在庭审中已将事实查清，不少案件特别新型案件、矛盾易激化案件以及政府部门可能败诉的涉府案件，都不能当庭作出宣判。这些案件都需要在庭后做大量的工作，甚至要向当事人暗示甚至明示可能的败诉结果，让其有心里准备后，才能作出宣判。
四是因交通、通讯等客观条件的限制，制约了速判。山区法院尤其是像*县法院这样各法庭均位于大山之中的法院，客观条件的影响比较突出。如最远的西营法庭，距*县城60余公里，因山路险峻，行车需三个小时，案件若当庭宣判，而审签、文印、校对、用印全需到县法院进行，判决书很不容易在法定期限内送达至当事人手中。而因有填充式民事调解书存在，调解结案则要便捷许多。
五是法官的审判水平和庭审驾驭能力是影响快速判决的最大因素。由于目前法官队伍在法律知识、业务技能、审判经验和职业道德三个方面差异较大，法官个体间素质参差不齐，造成部分案件“同案不同判”的结果。而且，因为历史原因，部分老法官业务水平不高，法律知识更新不快，而年轻干警或难于通过司法考试，或通过了司法考试又嫌山区法院条件差待遇低调离，致使老法官成为法院审判的中坚。如*县法院，近三年来通过司法考试的7名年轻干警，有3名已调离，1名因无公务员身份不能任命法官，任命为法官的仅2人。40岁以上老法官占法官总数的87%，其中部分老法官法律知识不够新，靠经验办案，对定案信心不足，请示、汇报成了家常便饭，因此也造成了判决案件周期的加长。
基于上述分析，笔者认为要缩短判决案件的期限应解决以下几方面问题：
一是在坚持错案责任追究的同时，区别对待主观办错案和对法律理解不同造成的错案，不追究法官在实体裁判上的责任。实行法官责任追究制度是保障司法公正的手段之一。但进行错案责任追究时一定要给予法官充分的职务保障，这是法官职业特点的需要，又是法官独立行使审判权的需要，更能有效提高法官的社会责任感，使法官敢判、会判、判好，充分发挥判决本身给人民大众以法律标准衡量是非对错的看法，诱导了群众对法院的评价，并引导社会加快向社会主义民主与法治化方向发展的速度。
二是加大法制宣传力度，不断提升公民的法律意识。动员全社会的力量，有计划、有步骤地开展法制宣传工作，尽快提升全社会的法律意识和法律素质，增强公民对法院依法作出的对己不利判决的心理承受力。对人民法院而言，则应充分发挥审判机关熟悉法律知识，掌握大量案件的优势，通过报刊、广播、电视、网络等各种媒体广泛进行以案讲法，开展法律宣传活动，积极参加社会治安综合治理、普法宣教等活动。近年来安康中院曾与安康电视合开办的“现在开庭”栏目，以及各县区法院分别建起自己的网站，在网上大量公布裁判文书及以案说法案例，就是充分运用各种宣传平台，提高公民法律素质的有力举措，社会效果显著。
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