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梅萍，华中师范大学政法学院教授、 博士生导师，思想道德修养与法律基础教研室任，大学生发展研究中心主任，中国青少年研究会会员以及中国高等教育协会马克思主义研究会会员。

张凡，博士，副教授，毕业于中国政法大学法学院。现任河北工程大学文法学院副院长，兼任河北工程大学社会科学研究院副院长、河北省法学会行政法学研究会常务理事、河北省资源环境法研究会常务理事、河北省法哲学研究会理事等。

[ 摘要 ] 中共十八届四中全会首次提出了“党规党纪严于国家法律”的鲜明论断，这是中国共产党领导依法治国、实现“两个百年”奋斗目标和民族复兴伟大历史使命的必然逻辑推演。马克思恩格斯关于无产阶级政党先进性的理论，入党行为的“权利让渡”和“义务增持”意涵为这一论断提供了理论依据，世界各国的治党实践为“任何一个组织的内部规则都比国家法律严格”提供了论证。党规党纪与国家法律在内容上各有标准，在执行上各有特征，在明晰二者边界的基础上应注重加强衔接与协调。

[ 关键词 ]党规党纪；国家法律； 理论依据 执行特征 ；实施边界

2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在党的十八届四中全会上通过。《决定》指出，“党规党纪严于国家法律”。《决定》对各级党组织和广大党员干部提出了高于国家法律的更高要求标准。高度重视纪律建设是我党的党建传统和独特优势，在全面推进依法治国的背景下，“党规党纪严于国家法律”的新提法有何深意？这一新论断的提出是否有实践来源与理论依据？党规党纪与国家法律同为依法治国体系的重要组成部分，二者在内容标准和执行实施上有何特征？如何衔接与协调？本文将对这些问题做深入探讨，以进一步深化对党规党纪与国家法律关系的认识。

党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，为实现这一奋斗目标，党的十八届三中全会从顶层上为全面深化改革作出设计。法治是治国理政的基本方式，要实现全面建成小康社会的宏伟目标，将全面深化改革的设计部署落到实处，需要法治提供可靠保障。2014年10月，党的十八届四中全会在《决定》中对全面推进依法治国作出了战略部署，规划出全面推进依法治国的行动蓝图。《决定》中再次强调了党的领导、人民当家作主、依法治国是不可分割的有机整体，坚持三者的统一是我国社会主义法治建设的一条基本经验，只有坚持党的领导，全面推进依法治国才能顺利推进。

“善为国者必先治其身”，治国必先治党，治党务必从严。毛泽东在总结我国革命斗争胜利的历史经验时指出，“一个有纪律的，有马克思列宁主义的理论武装的，采取自我批评方法的，联系人民群众的党。……这三件是我们战胜敌人的主要武器”。其中，纪律排在首位。在新的历史时期，我们党不仅是依法治国的领导核心，更担负着领导和团结全国各族人民实现“两个百年”奋斗目标，完成中华民族伟大复兴的重大历史使命。王岐山同志更是指明，当前的中国比历史上任何时期都更加接近实现中华民族伟大复兴的目标，现在的我们也比历史上任何时期都要更有能力，有信心去实现这个目标。能否顺利实现这些目标，关键亦在于党的领导。正是在面临重大历史任务的关键时间节点，正是依法治国全面推进的重大历史头，“党规党纪严于国家法律”在党中央的重大会议中被正式提出。打铁还需自身硬，只有用严于国法之铁规铁纪铸造出自身的坚硬品质，中国共产党才能担负起历史和人民赋予的重任。

中国共产党历来是一个以理想和纪律为旗帜的强规范性政党，纪律严明是我党的治党传统和鲜明特色1985年邓小平同志曾经指出：“我们这么大一个国家，怎样才能团结起来、组织起来呢？一靠理想，二靠纪律。”党的历史发展进程看，党的二大曾经指出，“工人们要组织在共产党和工会里面是非常重要的”，“要训练自己的组织力和战斗力”。党的五大后，中国共产党明确提出“政治纪律”的概念，并在《中国共产党第三次修正章程决案》中，将“严格党的纪律”规定为“全体党员及全体党部最初的最重要的义务”。党的七大通过的中国共产党党章中规定：“在党内不容许有离开党的纲领和党章的行为”，凸显了党规党纪执行上的严肃态度。党的十四大针对当时党面临的思想、政治、组织、作风建设方面的新情况和新问题，提出党要管党，从严治党。对端正党风，加强廉政建设和发挥党员先锋模范作用提出了具体要求。党的十六大就提高党的领导水平与执政水平，提高党拒腐防变、抵御风险的能力这两大课题，强调用制度建设贯穿思想、组织和作风建设中。党的十七大提出党的自身建设任务之重史无前例，要以改革创新精神加强党建。从党的历次党代会通过的重要文献、党的主要领导人发表的讲话以及各个时期党的纪律建设的实践可以看出，中国共产党的党规党纪虽未在内容和执行标准上与国家法律进行直接对比，但其对政治纪律的绝对要求，对党纪执行的严肃态度，对党纪内容的道德拔高，对党员表率和模范作用的实际定位，都体现出了其严于国家法律的特点。

党的十八大以来，党中央继续高度重视党的建设，标本兼治，以实践创新促制度创新，全力推进从严治党。八项规定、四风整治、群众路线教育、三严三实等系列专项行动，使党风廉政建设和党的作风建设形成新常态，腐败之势得以遏制，高压威慑作用形成。从严治党的高压风暴也并非仅停留在治标层面，十八大来，我们党在党内建章立制方面也进行了大踏步地探索和尝试，使治标转向制度化的治本。2013年发布《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案定》，这两部“立法法”对党内法规的制定作出了具体规定，对建国以来至2012年6月期间出台的2.3万多党内法规和规范性文件进行集中清理。2015年10月修订印发了被称为“改革开放以来最全、最严党纪”的《中国共产党廉洁自律准则》以及《中国共产党纪律处分条例》（以下简称新《条例》）。“制度源自于实践。”一方面，新形势下党面临的四大考验复杂而严峻，四大危险尖锐而突出，而党自身存在着党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛、党的领导化、管党治党不严、责任担当缺失等显著问题，管党治党上如果继续失之于宽、失之于松、失之于软，必将威胁党的执政之基，摧毁群众心中的信任之石。“党规党纪严于国家法律”就是要把党规党纪的制度之笼编紧编密，抓小抓早，防微杜渐。另一方面，在过去的党规党纪制定过程中，出现了党规党纪与国家法律在文本体系和内容上混同和重复的现象，在全面推进依法治国的背景下，党内出现了谈法忘纪、自降标准，钻管理之空的现象。法律是道德的最底线，是对公民的最基本的要求，作为先锋队的中国共产党仅以法律作为自己行为的规范标准是不够的，甚至就可能出现“要么是好同志,要么是阶下囚”的现象。因此，“党规党纪严于国家法律”既是对党规党纪与国家法律双重标准关系的规定与澄清，也是中国共产党以自身的先进性向广大群众所作出的道德宣誓和庄重承诺。

党规党纪是用来规范党组织的工作和活动以及党员行为的，党规党纪的效力范围仅限于党内。国家法律是用来调整人的行为的社会规范，其效力具有普遍性。党规党纪与国家法律两者在效力范围、制定主体、价值目标、适用对象、实施机制、执行结果等方面都存在着显著区别。“党规党纪严于国家法律”的理论依据，首先是无产阶级政党的先进性决定了其对自身行为的要求要比国家法律更高，约束程度要比国家法律更严。无产阶级政党从诞生之日起，就以先进性为第一要义。与先进生产方式的紧密联系，造就了无产阶级特有的先进性，而无产阶级政党是无产阶级先进性的高度升华。马克思恩格斯高度赞赏无产阶级政党的先进性，指出共产党人与普通群众的不同集中于三点，一是“共产党人特别重视和坚持整个无产阶级的不分民族的共同利益”；二是在实践方面，共产党人代表着世界各国工人政党中最坚决的部分，他们始终推动着无产阶级运动的前进；三是在理论方面，共产党人比其它的无产阶级群众更善于了解无产阶级运动的条件、进程和一般结果。马克思恩格斯对无产阶级政党的本质的规定，对党的先进性的阐明，为后世的无产阶级政党建设奠定了坚实的理论基础。中国共产党作为中国工人阶级的先锋队，作为中国人民和中华民族的先锋队，始终保持着组织的先进性这一特殊优势。如何在长期的革命和建设实践中保持住自身的先进性呢？从严治党是关键。

“党规党纪严于国家法律”的理论依据还来自于入党行为的“权利让渡”与“义务增持”意涵。中国共产党是一个强规范性组织，加入组织本身就意味着对党的阶级属性、根本宗旨、奋斗目标的高度认同，对党内纪律规范的自愿遵循，对党性修养等道德规范的主动追求。向党组织的积极靠拢，对党组织的庄严宣誓，就意味着对一部分普通公民可享有的权利和自由的放弃，就意味着对一部分普通公民所不需承担的义务和使命的坚持。党员不能混同于普通老百姓，党员的特殊身份决定了其对自身的要求要高于普通群众，政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律是共产党员应尽的义务和责任。国家法律是全体公民必须遵循的行为底线，其规定性界定普通公民在行为上的合法，而党规党纪是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为底线，其规定性界定共产党员在行为上的合格。国家法律以权利义务的对等性为原则，党纪党规强调党员身份的“权利让渡”和“义务增持”，从这样的意涵上考察，“党规党纪”的约束性要求自然应比国家法律多，行为标准自然应比国家法律高。从世界政党建设的视角考察，国外政党的治党实践也充分说明了从严治党、“党规党纪严于国家法律”是各国政党治理的常态。革命导师列宁曾说，共产党的坚定性、彻底性和纯洁性是我们应当竭力维护的，“我们应当努力把党员的称号和作用提高、提高、再提高”。俄国十月革命后，列宁为了保证党的先进性和纯洁性，曾经数次要求俄共全国范围内的党员重新登记，目的就是将党内并不真正忠诚的假冒分子驱赶出去，让真正忠于共产主义的有觉悟的人留在党组织内。在惩治党内腐败分子上，列宁更是从重处治，决不姑息。1918年5月，莫斯科革命法庭对莫斯科侦察委员会的4名贪污受贿工作人员判罚过轻，列宁当时即致信俄共中央，表示从轻处罚“对共产党员和革命者来说是可耻的行为”。“对党员的惩办应比对非党人员加倍严厉，这是起码的常识。”当代各国的马克思主义政党为了保持自己的组织优势，也极其强调从严治党。如越南共产党非常重视政治律，旗帜鲜明地反对西化；印度共产党注重树立党的领导人的权威，维护民主集中制；古巴共产党制定《国家干部道德法规》，对党政官员的住房、用车做出细致规定；老挝人民党要求政治局委员每年深入基层不得少于3次等等。正如王岐山同志指出，“任何一个组织的内部规则都比国家法律严格”。即使是在以自由为信仰的西方国家，很多国家的政党仍然有严格的党规党纪，用以规定其成员在重大场合中与政党意志保持一致，如果违反党规党纪，其政治生命即可能面临终结。如英国前首相布莱尔领导的英国工党就在一项纪律准则中明确规定，如果工党的议员使党的名誉受损,党的领袖有权将其开除出党。

“党规党纪严于国家法律”，首先在于党规党纪与国家法律在内容的制定上有着不同的准，前者内容要更多更广于后者。一方面，法律是调整人的行为的社会规范，作为法的调整对象的行为只能是指人的外在行为，而不涉及人的内心思想、情感。马克思主义对法律的性质和作用有充分说明：“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域，因为行为就是我为之要求生存权利、要求现实权利的唯一东西，而且因此我才受到现行法的支配。”马克思认为，法律在调整范围上与道德也并不完全重合，“若将一切道德的责任，尽转化为法律的责任，那便等于毁灭道德

”。而党规党纪则是一个包含了“德”的丰富内涵的规则体系，中华民族传统文化中的德治礼序

、家规族规、乡规民约亦转化为党的德育信

念和优良传统作风，成为了党规党纪的一个源头。高尚的道德情操和精神追求作为共产党人的思想之本，成为了党规党纪中重要内容。如果说法律是道德的最底线，那么党规党纪则在道德规范上以就高不就低的姿态挺立在法律之前，对全体共产党人的德行提出了更高的要求和更严的规范。另一方面，法律是规定权利义务的社会规范，其通过规定权利使人们获得某些利益或自由，通过规定义务保证其他人的某些利益或自由，从起源上来看，法律就是为保障权利和自由而生的。党规党纪却并不以保障共产党员的基本权利为主要内容，它实质上是一种义务本位的强规范性模式，加入中国共产党就意味着使命、义务的承担以及责任的行。例如，我国宪法充分保障公民的言论由，而新《条例》第六章中对共产党员在公共场合的言行却做出了严明的规定。党规党纪的义务条款远多于权利条款，限制性规则多于国法，广于国法。

其次，“党规党纪严于国家法律”，在执行、实施上各有不同的特征，前者在执行上要严于后者。党规党纪的执行主体具有多样性，党委为责任主体，纪委为监督执纪问责主体，其他党员和广大人民群众为监督主体，三者在时空上构成一个严丝密合的监督执纪体系，使违规违纪行为无处遁形。同时，党规党纪的监督和执行主体在履行职责上具有主动性，在对党员的行为进行监督和规范时更为灵活、直接、有效。相较于党规党纪，受司法成本的影响，国家法律在执行特征上并不如党规党纪主动，公民法治观念的现状也使得其对违法行为的监督有待加强。党规党纪的执行特征还表现为遵循从严原则，对违反党规党纪的党组织和党员必须严肃执行纪律，这体现了党规党纪在执行上的严明态度。国家法律以责任与处罚相当为原

则，除了客观的评价罪责之外，法律还规定了多种减轻与免除的情形，如时效免责，即违法者在其违法行为发生一定期限后便不再承担强制性法律责任的情形；如不诉免责，即大多数民事案件中的“不告不理”等。党规党纪则不具备国家法律在执行特征上的有条件从轻从宽，以新《条例》为例，仅规定了五种可以从轻或减轻处分的情形，不存在免除处分的情况。

党规党纪严于国法，区别于国法，二者之间亦存在一定的内容和实施边界，党员在约束自身行为时必须将党规党纪挺在国法之前。从内容上说，党规党纪和国家法律有各自的调整围，对与国家法律尚无交集的规定事项，应由党规党纪予以覆盖。如党的领导体系、党的执政权力结构、党的执政方式、党内监督与责任机制等国家法律尚无规范的内容，应当由党规党纪实施调整。再如党的政治纪律、党的组织律，党员的理想信念宗旨、党的优良作风、党员的道德操守等组织内部规范性内容，也必须由党规党纪进行规范。在文本表达形式上，一些只适合用正面倡导、政治化语言或宣誓性文字来表述的内容，也必须放在党规党纪中予以规定。

国家法律具有法强制性、强操作性的点，对于可以用国家法律进行调整的内容，应尽量通过国家法律来呈现。如领导干部财产申报题，以党规党纪的形式作出规定，使金融机构或其他相关机构在对领导干部的财产问题进行调查时难以从法律上找到直接依据，党组织内部也无法从法律上做出实质性的处罚，从而使得这项制度并未发挥出真正的效用。从程序上说，党规党纪与国家法律之间有着不同的权力边界和事务边界，有各自的执行程序和执行体系，在实施中应明确职权，相互协调。具体到党规党纪的执行过程，纪检机关应转变办案方式，提高工作效率，重证据、重法纪、重在查清重大违纪问题，而将具体违法犯罪事实尽快交由司法机关侦办处理。同时，在处罚结果适用上，也要注重双方的行为评价方式和处罚方式，避免结果适用上的混同。如过去在党内执纪中常出现的“断崖式降级”就是一种将《公务员法》中的“降级”与党内纪律处分并用的处分方式，这种处分方式不利于执法执纪主体明晰职权，也不利于党员和群众正确认识党规党纪与国家法律的关系。

党规党纪与国家法律之间有区别，有界限，这并不意味着二者之间的对立。在中国特色社会主义依法治国的战略背景下，在我党“依法执政，依规治党”的国家治理特色下，党规党纪与国家法律之间的衔接和协调，更应成为关注的焦点。其一，党规党纪与国家法律是中国特色社会主义法治体系的共同组成部分，二者衔接和协调的基本前提乃是在法治精神上的追求和融通。我国宪法第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业单位组织都必须遵守宪法和法律。”这说明，任何政党包括执政党都应遵守宪法和法律。“党必须在宪法和法律的范围内活动”，这是党章中的明确规定。党内法规在制定上如与宪法、法律相抵触即应予以改正或撤销。法律至上、宪法至上是二者的共同特征。法治具有规则明确、结构合理、程序清晰等特质，党规党纪的完善在形式和内容上也是一个逐步向法治化迈进的过程。以修订版新《条例》为例，其内容排列更加合理，结构更加科学，语言上的概括性、可操作性、明确性和规范性更强，体现了党规党纪法治化的倾向。其二，党规党纪与国家法律的衔接和协调，应注重二者在立法上的相辅相成、相互促进。在遵循宪法和党章的基本前提下，党规党纪在制定上严格遵循“立法法”的规定，明确自己的调整范围；对于已经不适合实际需要的党规党纪，应及时修改废止；对于经实践证明应转化为法律的党规党纪，应及时通过法定程序进行转化；加强党内法规的程序性规定，使程序性规定与现实相符。其三，党规党纪与国家法律的衔接和协调，要加强二者在执法上的相互配合、相互保障。在明晰二者执行主体的职责范围，协调二者在适用对象上的区别前提下，还应加强党内执纪工作部门与国家司法部门之间的沟通和协调，增强相互配合机制。

正如习近平同志所指出的，“党章等党规对党员的要求要比法律要求更高，党员不仅要严格遵守法律法规，而且要严格遵守党章等党规对自己提出更高要求”。党规党纪与国家法律是治党治国之重器，同为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党规党纪能使共产党员更好地带头守法、保证执法、支持司法，国家法律能为党规党纪指明制度化、法治化的发展方向，明晰二者边界，加强衔接和协调，可以使党规党纪和国家法律在共建法治国家、法治社会、法治政府中充分发挥各自的优势，实现协同共效治理。

（说明：由于文章篇幅及排版所限，在此省去注释，如需引用请以《学习与实践》2017年第3期中的原文为主）

西北政法大学党内法规研究中心

学术助理马晨晖编辑

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