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[党纪教育方面存在的问题及对策建议和意见]甘肃纪检监察网｜工作研究：自办涉刑案件先行处理存在的问题及对策建议


“快查快结”是“三转”对案件查办工作提出的新要求。近年来，纪检监察机关不断加大力度，查办了一批有影响力的大案要案，涉刑案件在自办案件中所占比例迅速提高。但是，由于缺少相应的程序规定、案件情况相对复杂、个案间差异较大，给涉刑案件“又好又快”先行处理带来了一定的困难。规范自办涉刑案件先行处理，是提高办案效率、优化办案资源、强化治本功效、落实“又好又快”办案要求的题中应有之义。对自办涉刑案件的先行处理要本着积极稳妥、逐步推进的原则，使之制度化、规范化。

一．中央纪委对自办涉刑案件先行处理的相关要求和背景

（一）中央纪委有关规定精神

《中共中央纪委关于进一步加强和规范办案工作的意见》（中纪办发 [2008]33号）第28条指出：“认真履行审查和监督职责。对涉嫌犯罪需要移送司法机关的案件，案件审理室应对拟移送司法机关的涉嫌犯罪问题进行审查，提出是否移送司法机关的意见，报纪检机关领导集体研究决定。”

2009年召开的全国纪检监察案件审理工作会议提出，纪检监察机关先行调查的涉刑案件，原则上应在移送司法机关前（或同时）作出党纪政纪处分；少数经审理确实案情复杂难以在移送前做出党纪政纪处分的，可先行移送，但应在一审判决前作出党纪政纪处分。2010年5月，在部分省（区、市）纪检监察机关办案监督工作座谈会上，时任中央纪委副书记干以胜指出，“我们在调研中还发现，不少涉刑案件移送司法机关前未作出党纪政纪处理，……还有的案件未经审理就直接作出处理”。今年3月，在全国纪检监察案件审理业务培训班上，中央纪委副书记张军指出，要切实落实“凡案必审”要求，涉嫌犯罪的在移送之前作出党内处分决定（案件复杂的可灵活处置），在法院一审判决前要作出处理，确保被审判的不能是党员，认为涉嫌犯罪的要早联系司法机关，尽早移送，减轻压力。

（二）先行处理的背景情况

从中央纪委通报、发布的有关案件和中央新闻媒体报道来看，十八大以后，中央纪委在查处中管领导干部违纪违法案件时，一般均由中央纪委进行调查后先行作出党纪政纪处分，然后再移送司法机关进一步处理。但就各省情况来看，目前还没有做到所有案件在移送前给予党纪政纪处分。

二．自办涉刑案件先行处理存在的问题及困难

（一）缺少制度规定，给先行处理带来困难

2010年中央纪委下发《关于进一步规范纪检机关办理涉刑案件工作的若干意见（征求意见稿）》，但至今尚未正式颁布实施。现行的自办涉刑案件移送协调和先行处理机制，多是粗线条的原则性规定，具体操作办法不明确，法纪衔接通道不顺畅，导致在具体操作中难以统一规范。虽然江苏、江西、四川、上海等省（市）纪委制定了相关制度，但是各地也都处在探索阶段，具体做法不尽相同，各地在处理方式、方法、程序和实体要求等方面差异较大。

（二）办案时限紧张，给先行处理带来困难

根据规定，“两规”措施使用期限不得超过案件调查时限（即3个月）。如要延长办案时限，批准程序则相对复杂，还会使“双规”安全风险陡升。要在移送前给予党纪政纪处分，那么就要在3个月的“双规”期内完成检查、审理和处分等工作，然后移送司法机关。而纪检监察机关自办的涉刑案件，大多都是比较复杂的职务犯罪案件，一起案件往往同时触犯多项罪名（或违纪错误），某一罪名（或违纪错误）下又有数个犯罪（或违纪）事实。这样，3个月的调查时间就非常紧张。在审理阶段，案件审理室要按照“二十四字”办案基本要求，对所有违纪事实、证据材料、定性量纪、办案程序、处理手续等进行全面审查并办理处分手续，必然也需要花费一定时间。限于种种因素，实际操作中很难像中央纪委一样，做到在移送司法机关前先行处分

（三）担心与司法机关认定不一致带来被动，等待法院一审结果

由于在国家机构组成中分属不同系统，各有相对独立的工作方式、办案程序和依据标准，纪检监察机关与司法机关在违纪事实、定性处理及违纪资金的认定上可能会出现差异，影响处分结果。先行处分在司法机关处理前已完成，这就有可能出现由于证据发生变化等原因，造成司法机关认定的案件事实或性质与纪检机关不相一致，甚至互相冲突的情况，从而引发申诉。

三．对策建议

（一）准确理解先行处理的“先”

首先， 2009年的全国纪检监察案件审理工作会议提出：“纪检监察机关先行调查的涉刑案件，原则上应在移送司法机关前（或同时）作出党纪政纪处分；少数经审理确实案情复杂难以在移送前做出党纪政纪处分的，可先行移送，但应在一审判决前作出党纪政纪处分”。其次，就目前情况来看，纪检监察机关自办涉刑案件，大都案情复杂，数额巨大，触犯多个刑法罪名和违纪错误名称，有些案件在移送前就犯罪事实（违纪错误）、定性意见（违纪或违法、罪与非罪、此罪或彼罪）存在争议，所以统一要求在移送前给予处分在实际工作中并不现实。再次，从科罚规则上来看，如果纪律处分要等到最重的惩罚方式刑罚作出后才执行，那就属于科罚规则上的轻重倒置，也与中央纪委要求不符。综上所述，先行处理的“先”应理解为移送之前（同时）或一审判决前两种情形。

（二）注重移送前审理程序，准确认定违纪、违法和涉嫌犯罪

准确认定自办案件涉刑与否是移送司法机关和先行处理的基础。案件审理室要充分发挥审核把关和监督制约职责，对拟移送司法机关的涉嫌犯罪问题进行审查，提出是否移送司法机关的意见。一是要做好审理把关。自办涉刑案件就是违纪违法行为同时涉嫌犯罪，需要追究刑事责任的案件。案件审理室要根据涉嫌犯罪的事实、证据、刑事追诉标准等三个条件来确认。其中，“追诉标准”应以《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》、《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》、《关于办理行贿刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《关于办理渎职刑事案件适用法律若干问题的解释（一）》等司法解释作为参考。二是要加强与司法机关的沟通。在提出移送意见前，案件审理室可以就案件的事实、证据、性质和对案件的认识问题与司法机关充分沟通，减少或消除在处理案件时可能出现的重大差别。对于经沟通仍无法取得共识的案件，则应通过必要的组织协调机制尽量缩小差别，努力争取案件处理最佳效果。

（三）要充分发挥提前介入审理的作用

提前介入审理可以节约时间，为先行处理做好准备。对于自办涉刑案件，调查组在已查清主要违纪事实的检查后期，可以提出初步处理意见、履行审批手续并将案卷材料整理有序后，提请案件审理室提前介入。在与拟给予党纪政纪处分的调查对象进行违纪事实材料见面时，可邀请案件审理室派员参加，一同听取辩解。如无特殊情况，案件审理室在审理阶段不再进行审理谈话。案件审理室应及时派员提前介入审理及早了解案件事实、证据、程序等情况。如发现问题，应及时向纪检监察室提出建议，发挥案件审理室对案件查办工作的建设性作用，为提出移送意见和正式审理节约时间，打下基础。

（四）靠制度规范先行处理

1．制定有关规定，为规范先行处理提供依据。制度具有长期性、稳定性、根本性的特点。规范纪检监察机关自办涉刑案件先行处理，就要根据实际情况建立健全相关制度，明确先行处理的工作原则、办理程序和实施方法，从制度上保证自办涉刑案件“又好又快”处理。目前，江苏、江西、四川、上海等省（市）纪委已制定了相关制度，可以供我们学习借鉴。

2．加强内部协调，建立自办涉刑案件的协调机制。在内部沟通协调机制方面，先行处理对纪检监察室和案件审理室的要求较高。两部门对有关实体、程序等方面的认识难免会产生不一致，所以内部协调机制应适应先行处理“快速、准确、灵活”的特点。在案情通报、证据审查、疑难复杂问题协商、对外协调、向上报告等工作中，要做到分工明确，职责清晰，配合紧密。要遵循集体审议的原则，案件立案、移送司法、处分决定、涉案款物处理等，均应由纪委常委会集体审议决定。

（五）根据不同情况，用好两种自办涉刑案件先行处理的模式

先行处理的“先”应理解为移送前（同时）或一审判决前，与之对应的处理模式也应有两种：

1.先处理后移送。就是在依纪依法作出党纪政纪处理后再移送司法机关追究刑事责任。在处理中，如有个别涉嫌犯罪的问题，还未查实或证据存在瑕疵，可能影响司法机关认定为犯罪，应抓住其他事实清楚、证据确凿、定性无异议的违纪（犯罪）问题，在不影响整体处理的情况下，先行给予纪律处分，其余部分作为犯罪线索移交司法机关处理。同时，对疑难、重大案件，可在审理阶段提请检察机关公诉部门、法院刑事审判庭等相关部门介入会商，共同对已取得的证据进行分析，统一意见，减少执纪风险。

这种方式用图表来表示就是： 

 

这种做法的优点是办案时间短、效果好，警示作用强；缺点是事实认定留有余地，可能会与司法机关认定存在差异。

2.先移送后处理。就是在审理并提出移送意见后，先移送司法机关，再根据情况在侦查、起诉或一审判决前适时作出党纪政纪处理。在这种模式中，由于有司法机关侦查终结报告、公诉意见书或法院的初步审理意见等对涉嫌犯罪问题事实、证据、定性作出的认定，因此对事实、定性的处理会更有把握。在不同的刑事诉讼环节，案件审理室需要与司法机关进行沟通，尽量达成一致意见。

这种方式用图表来表示就是：

这种做法的优点是事实认定全面、定性意见一致；缺点是办案周期较长，实效性不强。

3．两种模式的选择。对两种模式的选择，应从案件实际出发，综合考虑各方面情况，由案件审理室和纪检监察室沟通后，提出意见。既要处理好积极与稳妥的关系、又要处理好时效与质量的关系，确保涉刑案件先行处理取得良好的政治、社会、法纪和时效效果。

对于部分舆论反应强烈，需要及时给予党纪政纪处分的案件，为了优化办案资源，提高处分时效，不需要全案查清，只要对部分事实查清确定构成犯罪，需要判处刑罚就可以先行给予“双开”处分，然后移送司法机关。对暂未查实的问题，可移送司法机关继续侦查，在处分决定书中以“其他涉嫌违法行为，移送司法机关进一步侦查处理”表述。

（六）完善先行处分的救济渠道

涉刑案件经先行处分移送司法机关后，司法认定可能发生变化，对此必须坚持纪检机关独立办案的原则，转变以司法结论定“成败”的观念。一是对于司法机关认定犯罪事实或罪名，多于纪检机关认定违纪行为或违纪事实的情况，只要构成违纪且认定违纪行为和事实与司法机关部分犯罪事实罪名相符，即应维持原处理决定。二是对于司法机关认定犯罪事实和罪名，少于纪检机关认定违纪事实或违纪行为的情况，如司法机关未认定部分及改变定性的内容仍然构成违纪且不影响原处理决定的，也应维持。三是对于移送司法机关后发现、但未认定犯罪的违纪问题，如果不涉及处分种类或违纪款物追缴的，可对原处分决定不做变更，待司法机关作出判决后，将有关法律文书归入案卷；如涉案及追缴违纪款物的，可以考虑建立再次追究党纪责任和追缴违纪款物制度，在原处分决定书中预先设置启动相应程序的条件，保留追究权或单独行使追缴违纪款物的权力。

规范纪检监察机关自办涉刑案件先行处理，涉及问题多、要求高，要遵循积极稳妥的原则，逐步建立完善相关制度和内外沟通协调机制，按照两种模式并行的思路，不断完善提高，使之更好地服务于“又好又快”办案新思路。

（省纪委案件审理室 李 奇）

 

 


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